Analisa Implementasi UU N0 15/2003

Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme

Oleh: Mufti Makaarim A.*

 

Diskursus terorisme dan perang melawan terorisme mulai kian mendunia setelah sejumlah militan menabrakkan 3 dari 4 pesawat yang mereka bajak ke gedung World Trade Center dan Pentagon pada 11 September 2001. Masyarakat internasional serentak menyebut serangan yang menewaskan sekitar 3000 jiwa ini sebagai tindakan terorisme; menyatakan bahwa bangsa, agama dan aliran politik mereka mengutuk dan tidak mentolerir cara-cara keji yang demikian. Pemerintahan berbagai negara menyampaikan keprihatinan atas tragedi ini dan dukungan mereka terhadap upaya pengungkapan oleh pemerintah Amerika Serikat (AS). Mereka menyatakan terorisme sebagai ancaman global dan seluruh dunia harus bersama-sama mengatasi masalah ini.

Pemerintah AS di bawah tekanan warga negaranya mempertanggung-jawabkan kegagalan mencegah serangan tersebut menyatakan organisasi al-Qaida pimpinan Osama bin Laden dan pemerintahan Taliban di Afganistan sebagai pihak yang bertanggungjawab. Dibarengi unjuk rasa masyarakat berbagai belahan dunia, AS mendeklarasikan perang terhadap terorisme dengan menyerang Afganistan, meski Al-Qaida, Taliban dan warga negara Afganistan menolak keras tuduhan tersebut dan masyarakat dunia menuntut pengajuan bukti-bukti keterlibatan mereka dan protes terhadap legitimasi serangan tersebut yang jelas-jelas merupakan kejahatan perang (war crimes). Dengan dalih standar Gedung Putih menolak membeberkan bukti-bukti dengan alasan kerahasiaan informasi. “Menyediakan bukti berarti memberi informasi berharga untuk mereka yang keberatan atas aksi Amerika dan memudahkan mereka bersembunyi, lantas melanjutkan aksi berikutnya,” demikian ungkapan Ari Fleicher, Juru Bicara Gedung Putih.[1]

Di Indonesia, reaksi ‘serius’ pemerintah terhadap terorisme muncul paska peristiwa Bom Bali pada 12 Oktober 2002 yang menewaskan 202 jiwa dan melukai 209 jiwa. Pada tanggal 18 Oktober 2002, kurang dari satu minggu setelah meledaknya bom di kawasan Kuta tersebut, pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) No 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme dan Perpu No 2 Tahun 2002 Tentang Pemberlakuan Perpu No 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme Pada Peristiwa Peledakan Bom di Bali Tanggal 12 Oktober 2002. Penetapan ini didasari pandangan bahwa payung hukum yang ada tidak memadai dan gagal mengatasi problem-problem serupa yang pernah terjadi sebelumnya dan tragedi bom Bali merupakan aksi terorisme terburuk dalam sejarah Indonesia, tidak mungkin diatasi dengan payung hukum yang ada.

Perpu No 1 Tahun 2002 ini menuai kritik berbagai pihak lantaran dipandang memberikan kekuasaan berlebihan kepada negara sehingga cenderung mengancam masyarakat sipil dan tidak memberikan efek korektif terhadap lemahnya perangkat dan institusi hukum selama ini. Pemerintah dipandang memberikan reaksi berlebihan untuk menghindari dampak politik di tingkat internasional lantaran mayoritas korban dalam tragedi tersebut adalah warga negara asing, padahal frekuensi kasus-kasus serupa meningkat tajam paska 1997-1998 dan tidak mendapat perhatian serius (Lihat Tabel 1). Perpu No 1 Tahun 2002 tersebut akhirnya ditetapkan menjadi Undang-undang (UU) No 15 Tahun 2003 Tentang Penetapan Perpu No 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme Menjadi Undang-undang. Sebagaimana Perpu No 1, pemerintah juga membuat UU No.16 Tahun 2003 Tentang Penetapan Perpu Nomor 2 Tahun 2002 Tentang Pemberlakuan Perpu Nomor 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme pada Peristiwa Peledakan Bom di Bali tanggal 12 Oktober 2002 menjadi Undang-undang.

Tabel 1. Peledakan BOM di Indonesia sejak 1976 – 2005

No Waktu / tahun Jumlah Kasus Keterangan
1 1976 1   kasus Pemerintahan Suharto
2 1978 2   kasus
3 1984 2   kasus
4 1985 2   kasus
5 1986 1   kasus
6 1991 2   kasus
7 1994 2   kasus
8 1996 2   kasus
9 1997 1   kasus
10 1998 2   kasus Peralihan Pemerintahan Suharto ke Habibie
11 1999 7   kasus Peralihan Pemerintahan Habibie ke Wahid
12 2000 25 kasus Pemerintahan Wahid
13 2001 17 kasus Peralihan Pemerintahan Wahid ke Megawati
14 2002 13 kasus Pemerintahan Megawati
15 2003 16 kasus Pemerintahan Megawati
16 2004 6   kasus Peralihan Pemerintahan Megawati ke SBY
17 2005 12 kasus Pemerintahan SBY
Jumlah Total 113 kasus

Sumber: Informasi dan Dokumentasi Komisi Untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (KontraS) 2005

 

Dua ilustrasi di atas menunjukkan, bahwa policy terhadap upaya memerangi terorisme yang saat ini menonjol bersifat reaksioner-subjektif dan parsial-represif. Sebagai tindakan reaksioner-subjektif, upaya ini bias motif politik nasional dan internasional ketimbang tujuan menyelesaikan persoalan yang sebenarnya. Dengan menyerang Afganistan dan menangkap beberapa anggota jaringan Jama’ah Islamiyah (JI) berbekal Perpu No 1 Tahun 2002 yang kemudian menjadi Undang-undang No 15 Tahun 2003 Tentang Penetapan Perpu No 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme menjadi Undang-undang, pemerintah AS dan Indonesia memandang telah cukup menjawab tuntutan publik untuk mengatasi aksi teror tersebut. Faktanya, tidak pernah bukti-bukti yang dihasilkan dari serangan ke Afganistan berkaitan dengan serangan 11 September sebagaimana juga terjadi di Irak yang dituding menyembunyikan proyek senjata biologis, kimia dan nuklir yang potensial mengancam dunia. Nyatanya perang terhadap terorisme telah dimanfaatkan untuk menumbangkan rezim-rezim politik anti AS yang dianggap mendukung atau melakukan aksi terorisme. Di Indonesia aksi teror terus berlanjut dengan meledaknya bom di Hotel JW Marriott, depan Kedutaan Besar Australia dan Bali.

Sementara sebagai reaksi yang parsial-represif, upaya tersebut justru memberikan otoritas berlebihan pada institusi tertentu, mentolerir penggunaan metode kekerasan dan mengabaikan hukum-hukum internasional dan prinsip-prinsip Hak Asasi Manusia (HAM). Amerika Serikat membangun penjara-penjara di beberapa negara dengan kondisi dan perlakuan terhadap tahanan yang tidak lebih baik dari getho-getho NAZI pada Perang Dunia ke II dan memanfaatkan momentum perang terhadap terorisme untuk membenarkan penyerangan terhadap Irak dengan cap ‘negara teroris’ yang mengancam keselamatan dunia dengan nuklir dan senjata kimianya. Pemerintah AS telah melakukan penangkapan-penangkapan dengan sama sekali tidak dihormati asas presumption of innocence dan due process of law serta praktek penahanan tertutup tanpa bisa diakses pihak manapun, termasuk keluarga dan pengacara (incomunicado detentions) yang menjurus pada penghilangan orang secara paksa (enforced or involuntary disappearance). Tindakan Amerika Serikat juga mengundang reaksi keras banyak negara dan komisioner dan kelompok kerja-kelompok kerja HAM di forum Perserikatan Bangsa-bangsa dan lembaga-lembaga HAM internasional. Sayangnya, reaksi ini tidak mendapat tempat di forum PBB karena mayoritas negara-negara sekutu Amerika Serikat juga menjadi bagian dari agenda bersama pemerintah Amerika Serikat memerangi terorisme dan mendukung dengan menjalankan praktik yang sama buruknya.

Pemerintah Indonesia sendiri lebih memilih menjustifikasi peran aktif Badan Intelejen Negara (BIN) yang notabene adalah intelijen strategis non-judicial dan TNI kembali pada atau bahkan melampaui peran asal mereka di masa Orde Baru untuk terlibat secara aktif dalam keamanan internal (internal security), ketimbang mengevaluasi, mengefektifkan dan memperkuat lembaga kepolisian sebagai penanggungjawab keamanan internal. Sebagaimana pemerintah AS, pemerintah Indonesia juga mempertontonkan aksi serupa dengan menangkap aktifis-aktifis Islam dan membidik kalangan pesantren yang dicurigai sebagai bagian dan kantong-kantong jaringan terorisme. Upaya pemberantasan terorisme telah menghalalkan segala cara, termasuk mengambil hak-hak yang tidak boleh dikurangi dalam keadaan apapun (non-derogable right), melakukan penyiksaan (torture) dan mensahkan penangkapan dan penahanan sewenang-wenang (arrest and arbitrary detention).

Fakta di atas menunjukkan bahwa perang terhadap terorisme mengandung dilema pada dirinya, antara kepentingan mengatasi persoalan terorisme dan himpitan persoalan baru human security, baik yang ditimbulkan dari aksi terorisme dan perang melawan terorisme. Berdasarkan pengalaman mengelola secara efektif otoritas represif dan alat-alat kekerasan, negara memilih konstruksi kebijakan yang pro-kepentingan stabilitas negara ketimbang mencari torobosan solusi dalam konteks negara demokratis. Dilema di atas diselesaikan dengan membangun strategi yang problematik dan menghasilkan dilema berikutnya bagi publik; mendukung negara sementara mereka potensial menjadi korban kebijakan atau menolak yang berarti secara langsung akan berhadapan dengan negara. Lebih jauh, upaya pemerintah yang demikian akan mengancam reformasi bidang penegakan hukum, pemerintahan yang bersih dan berwibawa, penguatan otoritas sipil, serta pemenuhan, perlindungan dan pemajuan Hak Asasi Manusia (HAM).

Dalam laporan Perserikatan Bangsa-Bangsa yang berjudul Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms While Countering Terrorism; Study of the United Nations High Commissioner for Human Rights disebutkan, bahwa upaya berbagai negara mengatasi persoalan terorisme telah menyebabkan kondisi HAM di berbagai belahan dunia terancam, termasuk di Indonesia. Ancaman tersebut terutama berkaitan dengan hak-hak dan kebebasan-kebebasan dasar (fundamental rights and freedoms). Hak-hak dasar yang terancam antara lain meliputi hak untuk hidup; hak untuk bebas dari penyiksaan dan penghukuman atau perlakuan lain yang kejam, tidak manusiawi dan merendahkan martabat; hak untuk bebas dari penahanan sewenang-wenang; serta hak mendapatkan peradilan yang fair dan pendampingan pengacara. Sementara kebebasan-kebebasan yang terancam antara lain adalah kebebasan berpikir; kebebasan berkeyakinan; kebebasan beragama; kebebasan berekspresi dan berserikat; serta bebas dari segala bentuk diskriminasi.[2] Termasuk di Indonesia, kasus-kasus penangkapan, penahanan dalam upaya memberantas tindak pidana terorisme juga telah danggap mengabaikan asas-asas fairness sebagaimana diatur dalam prosedur hukum pidana nasional yang menganut prinsip free and fair trial.

Tulisan ini bermaksud memberikan pandangan terhadap hal-hal dilematis dari legislasi dan pengalaman mengatasi persoalan terorisme di atas dengan mengacu pada payung hukum UU No 15 Tahun 2003. Karenanya tulisan ini mencoba menjawab sejauhmana filosofi dasar, urgensi, target, mekanisme dan prosedur, korelasi dengan kebijakan-kebijakan lain, efektifitas dari agenda pemberantasan tindak pidana terorisme serta ditutup dengan kesimpulan dan rekomendasi yang relevan. Tulisan ini berpijak pada perspektif bahwa keselamatan masyarakat sipil terhadap aksi terorisme dan dampak dari kebijakan penanganan persoalan terorisme harus dihindari. Termasuk adanya kewajiban negara untuk melindungi kepentingan, hak dan kebebasan warga negaranya harus tercermin dari berbagai kebijakan yang diterbitkannya.

Problem Pra-syarat Kelahiran UU No 15 Tahun 2003

Pada dasarnya disepakati bahwa pemerintah harus mengambil sikap serius mengatasi ancaman terorisme dengan tetap mengedepankan prinsip-prinsip negara demokrasi. Tragedi Bom Bali 12 Oktober 2002, membuktikan adanya keberadaan jaringan teror dan tidak pernah mendapat perhatian serius dan pengungkapan secara tuntas. Sebelumnya, hampir sebagian besar pejabat pemerintah dan politisi mengingkari keberadaan jaringan terorisme tersebut dan memandang bahwa isu jaringan terorisme adalah rekayasa pihak asing untuk menyudutkan Indonesia di mata internasional.[3] Pandangan ini boleh jadi menunjukkan; 1). Ketidakseriusan dan ketidakmampuan pemerintah (unwillingness and inability); 2). Kegagalan aparat keamanan serta intelijen negara untuk mengantisipasi dan memberikan peringatan dini akan adanya aksi teror; dan 3). Ketidakmampuan aparat penegak hukum bekerja profesional menangani tindak pidana yang menjurus pada aksi terorisme (state failures). Karenanya, dengan adanya tragedi bom Bali, pemerintah tidak dapat lagi membenarkan hal-hal di atas dan sesegera mungkin mengevaluasi kinerja penanganan teror dan mengatasi problem terorisme.

Pertanyaannya kemudian, apakah diperlukan sebuah regulasi baru untuk mengatasi problem terorisme? Apakah cukup diatur dan dengan menggunakan instrumen hukum pidana yang ada? Apakah tidak dimungkin miss-perception dan penyalahgunaan apabila dibuat UU baru? Apakah perlu memperluas kewenangan negara? Bukankah jika memiliki kemauan serius dan cara kerja yang profesional pemerintah bisa mengungkap kasus terorisme? Lebih mendalam lagi, pertanyaan berikutnya adalah, apakah pemerintah Indonesia memiliki persepsi dan tafsir tersendiri tentang tidak pidana terorisme? Lalu apa yang akan dilakukan berdasarkan persepsi tersebut? Juga apa yang membedakan tindak pidana terorisme dengan tindak pidana biasa?

Sayangnya pertanyaan-pertanyaan tersebut justru dijawab dengan menerbitkan Perpu No 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme dan Perpu Nomor 2 Tahun 2002 Tentang Pemberlakuan Perpu Nomor 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme pada Peristiwa Peledakan Bom di Bali tanggal 12 Oktober 2002. Perpu diterbitkan dengan alasan situasi darurat dan tidak mungkin diatasi dengan UU yang membutuhkan waktu yang panjang untuk pembentukannya. Perpu No 1 Tahun 2003 ini kemudian menjadi UU No 15 Tahun 2003. DPR merubah Perpu menjadi UU tanpa adanya melakukan koreksi dan perubahan substansi, padahal sejak berupa Perpu dan RUU sudah banyak kritik yang diajukan terhadap substansi Perpu dan implementasinya.

Undang-undang tersebut lebih banyak mengatur tindakan yang dinilai secara reaksioner-subjektif dan parsial-represif sebagai tindak terorisme dan tindakan yang mendukung tindak terorisme. Negara memilih mengatur hal-hal yang secara logis lebih mudah, karena begitu negara menetapkan seseorang sebagai pelaku terorisme, pemerintah tinggal menelusuri jaringan dan pihak pendukungnya, fasilitas yang digunakan serta kealpaan yang memberikan peluang bagi tindak tindakan terorisme atau peristiwa yang serupa dengan tindak terorisme. Dalam hal defenisi terhadap tindak pidana terorisme, apalagi dengan mengabaikan motif politik, sebagian besar adalah tindak pidana yang secara jelas juga terdapat ketentuannya dalam KUHP. Termasuk mengatur pihak-pihak yang dilibatkan dalam penangkapan, penyidikan dan pemeriksaan.

Di sini kita dapat mengajukan beberapa catatan terhadap penetapan UU di atas. Pertama, mengacu pada pengertian teoritik, menurut Prof. Muljanto, S.H., hukum pidana adalah hukum yang menjadi bagian dari keseluruhan hukum yang berlaku di suatu negara yang mengadakan dasar-dasar dan aturan untuk: 1). Menentukan perbuatan-perbuatan mana yang tidak boleh dilakukan, yang dilarang, disertai ancaman atau sangsi berupa pidana tertentu bagi barang siapa melanggar larangan tersebut; 2). Menentukan kapan dan dalam hal-hal apa kepada mereka yang telah melanggar larangan-larangan itu dapat dikenakan atau dijatuhi pidana sebagaimana yang telah diancamkan.; dan 3). Menentukan dengan cara bagaimana pengenaan pidana itu dapat dilaksanakan apabila ada orang yang disangka telah melanggar larangan tersebut.[4] Pasal 1 ayat 1 KUHP menyebutkan asas legalitas (principle of legality) hukum pidana nasional kita bahwa “Suatu perbuatan tidak bisa dipidana kecuali berdasarkan kekuatan ketentuan perundang-undangan pidana yang telah ada”. Sekali lagi, jika yang diatur adalah hal-hal yang secara reaksioner-subjektif dan parsial-represif disebut terorisme adalah penggunaan kekerasan dan ancaman kekerasan (pembunuhan, peledakan, perusakan), kealpaan, penggunaan barang-barang berbahaya dan pembiayaan untuk tindak terorisme, serta tindakan dukungan terhadap tindak terorisme (penyertaan). Jika prinsip dari penetapan hukum pidana adalah untuk mengatur 3 hal di atas, dan hampir dipastikan bahwa KUHP  sudah cukup memadai, maka yang diperlukan adalah memperkuatnya dengan sedikit amandemen.[5]

Kedua, Pemerintah kesulitan membuat defenisi yang komprehensif mengenai suatu tindak pidana terorisme sebagaimana terlihat pada UU. Defenisi kejahatan yang dijerat UU ini hampir semuanya mengandung perbuatan yang memenuhi unsur tindak pidana biasa yang diatur dalam KUHP, seperti: kejahatan terhadap keamanan negara, kejahatan-kejahatan terhadap negara sahabat dan terhadap kepala negara sahabat serta wakilnya, kejahatan yang membahayakan keamanan umum bagi orang atau barang, kejahatan terhadap nyawa, penganiayaan, meyebabkan mati atau luka-luka karena kealpaan, pemerasan dan pengancaman, menghancurkan atau merusakkan barang, kejahatan pelayaran, kejahatan penerbangan dan kejahatan terhadap sarana penerbangan/prasarana penerbangan. Dengan adanya dua UU yang pada prinsipnya mengatur bentuk tindak pidana yang sama, maka bukan tidak mungkin probabilitas terjadinya kesalahan dalam penetapan delik menjadi besar, dan itu bisa bertentangan dengan tujuan prinsipiil penegakan hukum yaitu keadilan dan akuntabilitas (justice and accountability).

Di UU terlihat bahwa defenisi terorisme yang dirumuskan juga sangat luas. Pasal 6 sampai pasal 19 mengatur segala bentuk yang bisa dimasukkan sebagai kategori tindakan terorisme. Sementara pasal 20 sampai pasal 24 mengatur tindak pidana lain yang berkaitan dengan tindak pidana terorisme. Pasal 6 adalah tindak pidana selesai sehingga unsur yang harus dibuktikan adalah akibat perbuatan berupa munculnya suasana teror atau rasa takut yang meluas atau menimbulkan korban yang bersifat massal. sedangkan pasal 7 adalah tindak pidana tidak selesai (percobaan) sehingga yang harus dibuktikan adalah maksud untuk menimbulkan suasana teror atau rasa takut yang meluas atau menimbulkan korban yang bersifat massal. Lalu  apa yang dimaksud dengan suasana teror? Kalau yang dimaksud adalah ketakutan dan jatuhnya korban secara massal, maka kata-kata suasana teror tidak perlu dicantumkan karena mengundang tafsir sepihak negara. Dengan defenisi dan kategorisasi tindak pidana yang demikian luas, UU ini dapat sesat secara paradigmatik, ketika ia tidak mampu membuat batasan kejahatan secara jelas dalam kategori pidana terorisme dengan juga bersandar pada 2 hal penting, yaitu penggunaan kekerasan dan ancaman kekerasan, bukan semata-mata menekankan pada motif perbuatan untuk menimbulkan suasana teror atau ketakutan yang meluas atau korban secara massal.[6] Pasal 8 UU memasukkan 18 macam perbuatan sebagai tindak pidana terorisme, yang merupakan labelisasi tindak pidana terorisme pada tindak pidana biasa. Hal ini tidak bisa dibenarkan karena dalam pasal ini tidak ada unsur akibat yang ditimbulkan sebagai ciri khas tindak pidana teror. Sebagai contoh, point e pasal ini menyatakan ‘dengan sengaja atau melawan hukum, menghancurkan atau membuat tidak dapat dipakainya pesawat udara yang seluruhnya atau sebagian kepunyaan orang lain;’. Berdasarkan rumusan ini, setiap orang yang merusak pesawat udara dapat dipidana mati karena melakukan tindak pidana teror tanpa harus ada akibat munculnya suasana teror atau rasa takut yang meluas atau menimbulkan korban yang bersifat massal. Pembuat UU ini mengasumsikan bahwa segala bentuk perusakan pesawat bisa menimbulkan suasana teror atau rasa takut yang meluas atau menimbulkan korban yang bersifat massal, termasuk pencurian roda oleh pemulung.[7]

Ketiga, dengan ketidakjelasan motif dan urgensinya, maka UU ini justru potensial menjadi alat represi baru, mengingat luasnya ruang lingkup kejahatan dan pelanggaran yang dikategorikan sebagai tindak pidana terorisme dan rumusan pasal yang bersifat karet. Rumusan UU ini tidak memenuhi asas prediktabilitas dan kepastian hukum, karena sulit bagi seseorang untuk mengira apakah suatu perbuatan atau kealpaan yang dilakukannya merupakan tindak pidana terorisme atau bukan. Yang tampak dari UU ini adalah kesan mengandung kepentingan memperluas kewenangan negara dalam mengontrol dan membatasi hal-hal yang secara sepihak dipersepsikan sebagai tindak pidana terorisme. Terlebih dengan ketidakseriusan pemerintah merumuskan agenda komprehensif untuk mengatasi persoalan terorisme di Indonesia, penerbitan UU ini hanyalah sekadar jawaban atas desakan internasional demi kepentingan politik kekuasaan di lingkup domestik.[8]

Defenisi Spesifik (Hukum dan Akademik) Tindak Pidana Terorisme Yang Hilang Dalam UU No 15 Tahun 2003

Sejauh ini ada banyak interpretasi terhadap apa yang dimaksud dengan tindak terorisme. Banyaknya defenisi tersebut sangat terkait erat dengan motif dan kepentingan di balik penyebutan ‘siapa’ dan ‘apa’ yang dimaksud dengan terorisme baik oleh pemerintah, masyarakat dan kelompok-kelompok perlawanan (oposisi bersenjata atau perlawanan kemerdekaan). Akhir abad ke 19, awal abad ke 20 dan menjelang Perang Dunia II, ‘terorisme’ menjadi teknik perjuangan revolusi, misalnya rezim pemerintahan Stalin (1930-an) yang disebut ‘pemerintahan teror’. Di era perang dingin ‘teror’ dikaitkan dengan ancaman senjata nuklir. Pada tahun 1970-an istila terorisme dikaitkan pada beragam fenomena; mulai dari bom yang meletus di tempat-tempat publik sampai dengan kemiskinan dan kelaparan. Beberapa pemerintahan menstigma musuh-musuhnya sebagai ‘teroris’ dan tindakan mereka sebagai ‘terorisme’.[9]Beberapa politisi Indonesia sendiri sempat memasukkan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) dalam kategori kelompok teroris tanpa argumen yang jelas. Pemerintah AS dalam laporan Patterns Of Global Terrorism 2000 menyebutkan 43 kelompok teroris internasional utama, dimana labelisasi tersebut berkait erat dengan ‘ancaman’ yang ditimbulkan atau potensial ditimbulkan kelompok-kelompok tersebut terhadap kepentingannya. Berdasarkan daerah operasinya, kelompok-kelompok teroris internasional tersebut terbagi dalam 6 region, yaitu 13 kelompok beroperasi di Timur Tengah, 11 di Eropa Barat, 8 di Asia, 5 di Amerika Latin, 4 di Afrika, dan 1 di kawasan Euroasia, dan tidak ada satu kelompok pun yang berpusat di Amerika Utara. Berdasarkan karakter dasar gerakan, kelompok-kelompok teroris tersebut dapat dipecah dalam 3 sub-kelompok, yaitu 1). Sub kelompok misi religius fanatik terdiri dari 27 kelompok, 18 diantaranya merupakan kelompok Islam, 8 kelompok Kristen/Katolik, dan 1 kelompok menganut sekte Aum; 2). Sub-berbasis ideologi (12 kelompok). Basis ideologi yang ditemukan untuk sub-kelompok ini hanya satu yaitu ideologi Marxisme dengan berbagai variasinya; dan 3). Sub-kelompok etno-nasionalisme (4 kelompok). Sub-kelompok ini ditemukan di Srilanka, Rwanda, dan Columbia.[10]

No Kawasan Nama Kelompok Karakter Kelompok No Kawasan Nama Kelompok Karakter Kelompok
1  

 

Afrika

Armed Islamic Group Religius 23  

 

 

 

Eropa Barat

Irish Replubican Army Religius
2 Al-Gama’a al-Islamiyya Religius 24 Continuity IRA Religius
3 Army for the Liberation of Rwanda Etnonasionalisme 25 Real IRA Religius
4 People Against Gangsterism and Drugs Religius 26 First of October Antifacist Resistance Group Ideologi
5  

 

 

 

 

Asia

Aum Supreme Truth Religius 27 Loyalist Volunteer Force Religius
6 Harakat ul-Mujahidin Religius 28 Orange Volunteer Religius
7 Japanese Red Army Ideologi 29 Red Hand Defender Religius
8 Liberation Tigers of Tamil Eelam Etnonasionalisme 30 Revolutionary People’s Liberation Party Ideologi
9 Alex Boncayao Brigade Ideologi 31  

 

 

 

 

 

 

 

 

Timur Tengah

Abu Nidal Organization Religius
10 Jaish-e-Mohammed Religius 32 Abu Sayyaf Group Religius
11 Laskhar-e-Tayyiba Religius 33 HAMAS Religius
12 New People Army Ideologi 34 Hizballah Religius
13 Revolutionary United Front Ideologi 35 Al-Jihad Religius
14 Euroasia Islamic Movement of Uzbekistan Religius 36 Kach and Kahane Chai Religius
15  

 

 

 

Amerika Latin

National Liberation Army – Columbia Etnonasionalisme 37 Kurdistan Workers’ Party Religius
16 Revolutionary Armed Forces of Columbia Ideologi 38 Mujahedin-e-Khalg Religius
17 Sendero Luminoso Ideologi 39 The Palestine Islamic Jihad Religius
18 Tupac Amaru Revolutionary Movement Ideologi 40 Palestine Liberation Front Religius
19 Autodefensas Unindas de Columbia Etnonasionalisme 41 Popular Front for the Liberation of Palestine Religius
20  

 

Eropa Barat

Basque Fatherland and Liberty Ideologi 42 PFLP-General Comman Religius
21 Revolutionary Organization 17-11 Ideologi 43 Al-Qaida Religius
22 Revolutionary People’s Struggle Ideologi

Tabel 2. Kelompok Teroris Internasional

Sumber: Patterns Of Global Terrorism 2000 (The Office of the Coordinator for Counterterrorism, U.S Department of State)

Di luar penyebutan dan stigma langsung pada kelompok tertentu, secara umum aksi terorisme dipahami sebagai tindak kekerasan yang terencana rapi, bermotif politik, menyerang target sipil, dilakukan terbuka oleh kelompok-kelompok terorganisir atau agen-agen bawah tanah (clendestine) dengan tujuan mempengaruhi publik atau menciptakan teror. Tindakan teror tersebut dilakukan untuk menciptakan state of terror (suasana teror/ketakutan) di masyarakat.[11] Kelompok Kerja Propatria mendefenisikan terorisme sebagai tindak pidana yang memenuhi keseluruhan unsur-unsur berikut: 1). Secara sengaja menggunakan kekerasan dan/atau ancaman kekerasan; 2). Ditujukan pada penduduk sipil dan/atau obyek-obyek sipil secara indiscriminate; 3). Dilakukan secara terorganisir; 4). Melahirkan ketakutan yang meluas; dan 5). Bisa memiliki motif dan tujuan-tujuan politik ataupun tidak.[12] Dua pemaknaan di atas mencoba secara eksplisit menekankan adanya definisi tentang terorisme yang jelas dan limitatif, sehingga dapat dibedakan dari tindak pidana lainnya dan sekaligus dapat mencegah penggunaan pasal-pasal untuk menjerat tindakan-tindakan yang tidak termasuk dalam ruang lingkup definisi terorisme. Kedua defenisi di atas menekankan pada pemaknaan kualitas aktor (teroris) dan tindakan aktor (terorisme). Dengan adanya defenisi yang jelas dan limitatif, maka dengan mudah dapat dipastikan apakah instrumen hukum yang ada sudah memadai atau tidak dan keperluan adanya instrumen baru. Namun sebagai catatan, bahwa defenisi di atas pun belum dapat memeberikan kepastian pengertian terorisme yang utuh, termasuk tindak pidananya. Sejauh ini memang belum ada defenisi kejahatan terorisme yang diakui universal. Bahkan Perserikatan Bangsa-bangsa pun tidak mengeluarkan pengertian spesifik tentang apa yang dimaksud dengan tindak terorisme atau pidana terorisme. Pengertian terhadap ‘teror’ adalah sebuah pengalaman yang subjektif, bergantung pada ‘ambang ketakutan’ yang ada pada masing-masing orang. Beberapa orang sanggup bertahan meski lama teraniaya (baca: terteror) dan ada yang langsung panik menghadapi ‘teror’. Adanya dimensi subjektif ini menyebabkan peluang stigmatisasi terhadap seseorang sebagai ‘teroris’ oleh negara.[13]Tafsir sebuah kejahatan pidana tidak bisa menjadi tafsir yang politis mengandung political dissent, tetapi juga harus menjadi tafsir yang terikat pada fakta atau bukti materil kejahatan sehingga bisa ditetapkan sebuah dakwaan dan delik. Jika tafsir sebuah kejahatan pidana bersifat politis, maka penegakan hukum pidana hanya menjadi hukum sangsi belaka, bukan untuk menegakkan norma, aturan dan ketertiban (pencegahan/aspect directing policy). Sebagai tindakan politis, AS misalnya, bisa saja menyebutkan 43 nama kelompok-kelompok teroris internasional. Namun untuk menjalankan proses hukum, masih diperlukan pembuktian, apakah seseorang benar melakukan tindak pidana atau tidak, atau apakah perbuatan yang bersangkutan adalah tindak pidana atau bukan. Terlebih untuk menyebut sebagai tindak pidana terorisme, jika defenisi yang digunakan sangat politis (tidak jelas dan limitatif sesuai dengan pengertian hukum) maka UU Tindak Pidana Terorisme hanya merupakan simbol atributif kesuksesan formil negara mengatasi terorisme, bukan alat penegakan hukum yang implementatif efektif dan kongkrit.Jika pemerintah tetap berkepentingan mengatur tindak pidana terorisme, UU ini bisa saja diberlakukan bagi warga negara non-Indonesia sebagai kejahatan-kejahatan yang belum disebut undang-undang (criminal extra ordinaria), karena bagi warga negara Indonesia tetap berlaku KUHP atau amandemen UU yang berkaitan dengan pemberantasan terorisme, atau UU baru yang mengintegrasikan seluruh UU yang sudah ada sebagai instrumen tindak pidana dalam konteks aksi terorisme. Pemerintah sendiri menggunakan labelisasi AS untuk menyatakan sejumlah orang sebagai jaringan Jama’ah Islamiyah yang berada dibalik berbagai teror bom di tanah air, yang notabene adalah bagian dari jaringan teroris internasional. Karenanya, mengapa tidak jika pemerintah merevisi UU ini untuk menjadi instrumen yang bisa efektif menjerat aktor internasional dan memutus jaringan dan kepentingan mereka di Indonesia? Tentu saja dengan tetap melakukan revisi dan amandemen terhadap makna dan pengertian terhadap terorisme.Pandangan ini mengacu pada pasal 3 International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings Tahun 1997 dan pasal 3 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism Tahun 1999, yang juga dirujuk oleh UU ini menyatakan bahwa kedua konvensi ini tidak dapat diberlakukan kepada warga negara yang melakukan tindakan teror di negaranya sendiri. Merujuk pada kedua konvensi ini maka UU ini menjadi bertentangan dengan kedua konvensi ini jika diterapkan pada warga negara Indonesia,[14] dimana kesalahan logika UU terlihat pada pasal 3 ayat 1 yang menyatakan, ‘Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini berlaku terhadap setiap orang yang melakukan atau bermaksud melakukan tindak pidana terorisme di wilayah negara Republik Indonesia dan/atau negara lain juga mempunyai yurisdiksi dan menyatakan maksudnya untuk melakukan penuntutan terhadap pelaku tersebut.

Problematika Substansial UU No 15 Tahun 2003

Secara sekilas dan umum beberapa problem substansial UU No 15 Tahun 2003 ini sudah disebutkan. Secara runtut dan detail, beberapa problem mendasar dari UU ini antara lain:

  1. Lemahnya Kepentingan Perlindungan Masyarakat

UU ini bersifat state-centered dan tidak melindungi kepentingan warga negara. Pandangan ini dengan melihat fakta bahwa pada konsideran menimbang, UU hanya menyebutkan adanya ‘komitmen nasional dan internasional dengan membentuk peraturan perundang-undangan nasional yang mengacu pada konvensi intemasional dan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan terorisme’ sebagai dasar filosofis. Bandingkan dengan UU No 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara misalnya yang menyatakan, ‘bahwa usaha pertahanan negara dilaksanakan dengan membangun, memelihara, mengembangkan, dan menggunakan kekuatan pertahanan negara berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi, hak asasi manusia, kesejahteraan umum, lingkungan hidup, ketentuan hukum nasional, hukum internasional dan kebiasaan internasional, serta prinsip hidup berdampingan secara damai.’ Demikian pula UU No 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara RI menyatakan, ‘bahwa pemeliharaan keamanan dalam negeri melalui upaya penyelenggaraan fungsi kepolisian yang meliputi pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat dilakukan oleh Kepolisian Negara Republik Indonesia selaku alat negara yang dibantu oleh masyarakat dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia.’sebagai dasar filosofis yang menjadi pertimbangan perlunya  UU tersebut. Termasuk UU No 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia sangat jelas menunjukkan pertimbangan perlindungan masyarakat sebagai landasan filosofis dengan menyatakan, ’(c) bahwa Tentara Nasional Indonesia sebagai alat pertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia, bertugas melaksanakan kebijakan pertahanan negara untuk menegakkan kedaulatan negara, mempertahankan keutuhan wilayah, dan melindungi keselamatan bangsa, menjalankan operasi militer untuk perang dan operasi militer selain perang, serta ikut secara aktif dalam tugas pemeliharaan perdamaian regional dan internasional; (d)  bahwa Tentara Nasional Indonesia dibangun dan dikembangkan secara profesional sesuai kepentingan politik negara, mengacu pada nilai dan prinsip demokrasi, supremasi sipil, hak asasi manusia, ketentuan hukum nasional, dan ketentuan hukum internasional yang sudah diratifikasi, dengan dukungan anggaran belanja negara yang dikelola secara transparan dan akuntabel.’ UU ini menempatkan kepentingan ketertiban dan perlindungan masyarakat pada pasal 2, yang semestinya menjelaskan lebih konkrit bentuk penegakan ketertiban dan perlindungan masyarakat yang ingin dibangun.

 

  1. Labelisasi Teroris untuk Tindakan Subversif dan Sparatis

Luasnya cakupan tindakan dalam kategori tindak pidana terorisme menyebabkan UU ini berpeluang memberi label terorisme terhadap tindakan-tindakan politik yang dulu disebut subversi dan separatisme. Jerat hukum yang diatur pada pasal 6 sampai pasal 24 sangat memungkinkan diberlakukan bagi tindakan subversif dan sparatis, misalkan tatkala beberapa dari pelaku gerakan sparatis tersebut terbukti menyimpan senjata api, bahan peledak dan senjata kimia, senjata biologis, radiologi, mikro-organisme, radioaktif atau komponennya, meski bukan dengan tujuan teror terhadap publik karena ada unsur delik atau perbuatan pidana yang diatur dalam UU ini. Termasuk jika tindakan subversif dan perlawanan sparatis dilakukan terhadap bangunan atau instalasi yang masuk dalam kategori objek vital.

 

  1. Mengancam Kebebasan Mengemukakan Pendapat

Pasal 20 UU ini menyatakan ‘Setiap orang yang dengan menggunakan kekerasan atau ancaman kekerasan atau dengan mengintimidasi penyelidik, penyidik, penuntut umum, penasihat hukum, dan/atau hakim yang menangani tindak pidana terorisme sehingga proses peradilan menjadi terganggu, dipidana dengan pidana penjara paling singkat 3 (tiga) tahun dan paling lama 15 (lima belas) tahun.’ Kata ‘mengintimidasi’ adalah kata yang multi-tafsir, suatu tindakan dinyatakan sebagai bentuk intimidasi atau bukan dasarkan pada pertimbangan penyelidik, penyidik, penuntut umum, penasehat hukum dan hakim. Ancaman pasal ini bisa membatasi kebebasan publik untuk memberikan komentar, kritik dan saran terhadap proses hukum kasus-kasus terorisme. Demikian pula pasal 14 yang menyatakan, ‘Setiap orang yang merencanakan dan/atau menggerakkan orang lain untuk melakukan tindak pidana terorisme sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, Pasal 7, Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, dan Pasal 12 dipidana dengan pidana mati atau pidana penjara seumur hidup.’ Kata menggerakkan juga multi-tafsir. Bisa jadi seorang, guru, juru kampanye partai politik atau rohaniawan bisa dijerat pasal ini dengan tuduhan ‘memotivasi’ atau ‘menginspirasi’ tindak terorisme yang bisa ditafsirkan sinonim dengan ‘menggerakkan’. Pasal-pasal yang berkaitan dengan penghinaan kewibawaan pengadilan (countemp of court) juga bersifat karet.

Pada bagian penjelasan UU ini juga dinyatakan bahwa ‘Ketentuan dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini tidak berlaku bagi kemerdekaan menyampaikan pendapat di muka umum, baik melalui unjuk rasa, protes, maupun kegiatan-kegiatan yang bersifat advokasi. Apabila dalam kemerdekaan menyampaikan pendapat tersebut terjadi tindakan yang mengandung unsur pidana, maka diberlakukan Kitab Undang-undang Hukum Pidana dan ketentuan peraturan perundang-undangan di luar Kitab Undang-undang Hukum Pidana.’ Kembali pada luasnya jerat hukum yang diatur dari pasal 6 sampai pasal 24, maka tidak ada jaminan bahwa kegiatan di atas akan terdiskualifikasi dari tindak pidana terorisme karena lagi-lagi UU ini secara keseluruhan bersifat karet. Pandangan ini didasarkan minimnya penjelasan atas pasal-pasal tersebut, sehingga delik dapat saja dikenakan berdasarkan interpretasi intelijen, penyidik dan hakim.

 

  1. Mengabaikan Motif Politik Dalam Tindakan Teror

Hal yang paling aneh dari UU ini adalah penolakan motivasi politik sebagai salah satu unsur tindak pidana terorisme, seperti ditunjukkan dalam pasal 5 yang berbunyi, ‘Tindak pidana terorisme yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini dikecualikan dari tindak pidana politik, tindak pidana yang berkaitan dengan tindak pidana politik, tindak pidana dengan motif politik, dan tindak pidana dengan tujuan politik, yang menghambat proses ekstradisi.’ Pada penjelasan pasal ini dinyatakan, ‘Ketentuan ini dimaksudkan agar tindak pidana terorisme tidak dapat berlindung di balik latar belakang, motivasi, dan tujuan politik untuk menghindarkan diiri dari penyidikan, penuntutan, pemeriksaan di sidang pengadilan dan penghukuman terhadap pelakunya. Ketentuan ini juga untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas perjanjian ekstradisi dan bantuan hukum timbal balik dalam masalah pidana antara Pemerintah Republik Indonesia dengan pemerintah negara lain.

Padahal sudah dapat dipastikan bahwa hakekat tindak terorisme domestik maupun internasional mensyaratkan adanya motif politik. Karena UU ini tidak memiliki tafsir yang jelas dan limitatif tentang tindak pidana terorisme, maka negara mensimplifikasi motif untuk menghindari sulitnya beban pembuktian di pengadilan. Disitulah peran lembaga peradilan pidana yang sesungguhnya, yaitu ‘menentukan bahwa perbuatan seseorang adalah perbuatan pidana atau bukan dan apakah yang bersangkutan dapat dipersalahkan atas perbuatannya’, bukan sekedar menghukum berdasarkan UU dan berlindung dibalik kelemahan posisi tersangka dalam UU. Alasan ekstradiksi tidak dapat digunakan untuk menolak motif politik, karena kejahatan ini sudah diatur di berbagai konvensi internasional mengenai terorisme, sehingga ekstradiksi tetap dimungkinkan.

 

  1. Waktu Penangkapan yang Lebih Lama

Pasal 28 UU ini menyatakan bahwa ‘Penyidik dapat melakukan penangkapan terhadap setiap orang yang diduga keras melakukan tindak pidana terorisme berdasarkan bukti permulaan yang cukup sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 ayat 2 untuk paling lama 7 x 24 (tujuh kali dua puluh empat) jam’. Pasal di atas sangat bertentangan dengan UU tindak pidana lainnya seperti KUHAP pasal 17 ayat 1 yang menyatakan, ‘Penangkapan sebagaimana dimaksud dalam pasal 17 dapat dilakukan untuk paling lama satu hari.’ dan UU No 26 Tahun 2000 Tentang Pengadilan HAM pasal 11 ayat 5 yang menyatakan bahwa ‘Penangkapan sebagaimana dimaksud ayat (2) dilakukan untuk paling lama 1 (satu) hari.

 

  1. Penggunaan Bukti Permulaan yang Meluas

Pasal 27 UU ini menyatakan bahwa, ‘Alat bukti pemeriksaan tindak pidana terorisme meliputi: a). alat bukti sebagaimana dimaksud dalam Hukum Acara Pidana; b). alat bukti lain berupa informasi yang diucapkan, dikirimkan, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau yang serupa dengan itu; dan c). data, rekaman, atau informasi yang dapat dilihat, dibaca, dan/atau didengar, yang dapat dikeluarkan dengan atau tanpa bantuan suatu sarana, baik yang tertuang di atas kertas, benda fisik apapun selain kertas, atau yang terekam secara elektronik, termasuk tetapi tidak terbatas pada: (1) tulisan, suara, atau gambar; (2) peta, rancangan, foto, atau sejenisnya; (3) huruf, tanda, angka, simbol, atau perforasi yang memiliki makna atau dapat dipahami oleh orang yang mampu membaca atau memahaminya’.

Karena tidak jelas dan limitatifnya defenisi terorisme dan luasnya cakupan kejahatan dan pelanggaran dalam kategori tindak pidana terorisme, luasnya jenis alat bukti tindak pidana terorisme justru menjadi ancaman bagi publik, terutama karena segala bentuk barang bisa dipandang memiliki keterkaitan. Bukankah sepotong kabel berdasarkan tafsir penyidik (atau dokumen intelijen?) bisa dikaitkan dengan rangkaian bom, ceramah agama bisa dikaitkan sebagai ucapan teroris, atau gambar Osama bin Laden dikaitkan dengan dukungan atau bagian dari jaringan Al-Qaida?

 

  1. Penggunaan Laporan Intelijen Sebagai Bukti Permulaan

Ketentuan tentang penyelidikan dan penyidikan sebagaimana tertuang UU ini dalam pasal 26 ayat 1 dan pasal 31, memberikan peluang bagi digunakannya laporan intelijen non judicial sebagi bukti permulaan yang cukup. Pasal 26 ayat 1 menyatakan, ‘Untuk memperoleh bukti permulaan yang cukup, penyidik dapat menggunakan setiap laporan intelejen dari Kepolisian, Kejaksaan, Direktorat Jenderal Imigrasi, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, Tentara Nasional Indonesia, Badan Intelijen Negara, Departemen Luar Negeri, Departemen Dalam Negeri atau instansi lain yang terkait.’ Hal ini membuka peluang digunakannya laporan sepihak intelijen non-judicial yang bernuansa fitnah atau bias kepentingan politik negara (baca: elit) untuk mengajukan laporan yang memberatkan seseorang karena tidak dimungkinkan melakukan verifikasi bukti. Menempatkan kerja intelejen non-judicial sebagai institusi yang diperbantukan berdasarkan permintaan Kepolisian dan Kejaksaan melalui kepala negara masih dapat dibenarkan. Namun menempatkan kerja-kerja seluruh lembaga intelejen non-judical setara dengan intelijen Kepolisian dan Kejaksaan dan dapat mengajukan laporan yang menjadi bukti hukum adalah menyesatkan.

Sesuai dengan mekanisme pidana, kewenangan pengajuan bukti hanya terdapat pada penyelidik dan penyidik dalam hal mengumpulkan bukti-bukti untuk menetapkan seseorang sebagai tersangka. Di sisi lain, masuknya lembaga-lembaga intelejen non-judicial dalam penanganan keamanan yang notabene merupakan kewenangan kepolisian bukan saja menyebabkan kerancuan dan penyimpangan, tetapi juga memunculkan ancaman tersendiri terhadap keselamatan dan kebebasan masyarakat sipil (civil liberties). Bisa dibayangkan jika seluruh lembaga intelijen yang memiliki tugas pokok dan kewenangan masing-masing tiba-tiba masuk dalam wilayah kerja pemberantasan tindak pidana terorisme, menggunakan cara-cara intelijen untuk mengumpulkan bukti yang sulit dijadikan bukti hukum, maka seluruh bangunan demokrasi dan kehidupan masyarakat sipil menjadi terancam. Pengadilan sendiri terancam cacat menggelar peradilan dengan dasar hukum dan bukti yang tidak bisa dipertanggungjawabkan. Bukti intelejen adalah bukti yang bersifat politis, mengandung bias dan rawan penyalahgunaan, terutama jika berkaitan dengan data individu atau kelompok yang dipandang berseberangan dengan sikap politik negara sebagaimana terjadi pada masa Orde Baru.

 

  1. Mengancam hak-hak dan kebebasan individu

Pasal 31 Ayat 1 UU ini menyatakan bahwa ‘Berdasarkan bukti permulaan yang cukup sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 ayat (4), penyidik berhak: (a) membuka, memeriksa, dan menyita surat dan kiriman melalui pos atau jasa pengiriman lainnya yang mempunyai hubungan dengan perkara tindak pidana terorisme yang sedang diperiksa; (b) menyadap pembicaraan melalui telepon atau alat komunikasi lain yang  diduga digunakan  untuk  mempersiapkan, merencanakan, dan melakukan tindak pidana terorisme;’ Jelas bahwa seseorang bisa mengalami hal-hal di atas berdasarkan bukti permulaan yang dianggap cukup oleh penyidik, yang bisa jadi hanya merupakan laporan intelijen yang sulit dipertanggungjawabkan.

 

  1. Inkonsisten Dengan Sistem Peradilan Yang Berlaku

UU ini mengatur hukum acara yang berorientasi pada sistem anglo-saxon yang mengatur pre-trial hearing, dimana pasal 26 ayat 2 menyatakan, ‘Penetapan bahwa sudah dapat atau diperoleh bukti permulaan yang cukup sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) harus dilakukan proses pemeriksaan oleh Ketua atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri.’ dan ayat 4 yang menyatakan, ‘Jika dalam pemeriksaan sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) ditetapkan adanya bukti permulaan yang cukup, maka Ketua Pengadilan Negeri segera memerintahkan dilaksanakan penyidikan.’. Rumusan ini secara prinsipiil sangat bertentangan dengan KUHAP yang kita gunakan, yang berorientasi pada sistem eropa-continental dimana peran Jaksa Penuntut Umum (JPU) dominan untuk menetapkan seseorang diadili di pengadilan.

UU ini menjelaskan bahwa hakim memiliki kewenangan langsung menentukan apakah bukti permulaan yang ada di tangan penyelidik cukup untuk menahan seseorang, suatu mekanisme yang dikenal digunakan dalam sistem peradilan yang menggunakan sistem juri (anglo-saxon). Adanya mekanisme pre-trial hearing semacam ini mengacaukan sistem peradilan yang ada, terutama dalam mempertangungjawabkan penetapan ada tidaknya delik pidana terorisme dalam suatu peristiwa dan pengajuan tersangka ke pengadilan. Kejaksaan hanya menjadi alat legitimasi bagi suatu proses hukum.

Dalam penjelasan UU ini dinyatakan bahwa, ‘Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini memuat ketentuan khusus tentang perlindungan terhadap hak asasi tersangka/terdakwa yang disebut “safe guarding rules”. Ketentuan tersebut antara lain memperkenalkan lembaga hukum baru dalam hukum acara pidana yang disebut dengan “hearing” dan berfungsi sebagai lembaga yang melakukan “legal audit” terhadap seluruh dokumen atau laporan intelijen yang disampaikan oleh penyelidik untuk menetapkan ditemukan atau tidaknya suatu penyidikan atas dugaan adanya tindakan terorisme.’ Penjelasan ini semakin menunjukkan dualisme sistem, yang meski dengan alasan perlindungan hak asasi tersangka/terdakwa, potesial mengancam karena bukan sistem yang integrated dalam keseluruhan mekanisme hukum kita. Hal lain yang mencolok karena peran hakim yang sangat menonjol (powerful) dalam hal tindakan admissibility (penentuan bukti permulaan, perintah penahanan, penggeledahan dan penyitaan) tidak diimbangi peran juri yang terdiri dari berbagai unsur untuk menjamin berlangsungnya suatu pengadilan yang fair. Mengadopsi mekanisme pre-trial tanpa mengadopsi sistem peradilannya bisa menyebabkan hilangnya hak-hak untuk mengajukan keberatan (habeas corpus), apalagi mekanisme habeas corpus satu-satunya melalui pra-peradilan juga dihilangkan.

 

  1. Kewenangan Hakim yang Luas

Hukum Acara yang ada dalam UU ini memberikan kewenangan yang demikian luas kepada hakim untuk terlibat langsung dalam pemeriksaan perkara melalui mekanisme pre-trial hearing sampai pada pengambilan keputusan hukuman. Disamping pasal 26 ayat 2 dan 4 di atas, pasal 29 dan pasal 30 memberikan kewenangan hakim  sama dengan kewenangan Penyidik dan Penuntut Umum. Pasal 29 menyatakan ‘1). Penyidik, penuntut umum, atau hakim berwenang memerintahkan kepada bank dan lembaga jasa keuangan untuk melakukan pemblokiran terhadap harta kekayaan setiap orang yang diketahui atau patut diduga merupakan hasil tindak pidana terorisme dan/atau tindak pidana yang berkaitan dengan terorisme; 2). Perintah penyidik, penuntut umum, atau hakim sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) harus dilakukan secara tertulis dengan menyebutkan secara jelas mengenai: (a) nama dan jabatan penyidik, penuntut umum, atau hakim; (b) identitas setiap orang yang telah dilaporkan oleh bank dan lembaga jasa keuangan kepada penyidik, tersangka, atau terdakwa; (c) alasan pemblokiran; (d) tindak pidana yang disangkakan atau didakwakan; dan (e) tempat harta kekayaan berada; 3). Bank dan lembaga jasa keuangan setelah menerima penyidik, penuntut umum, atau hakim sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) wajib melaksanakan pemblokiran sesaat setelah surat perintah pemblokiran diterima; 4). Bank dan lembaga jasa keuangan wajib menyerahkan berita acara pelaksanaan pemblokiran kepada penyidik, penuntut umum, atau hakim paling lambat 1 (satu) hari kerja terhitung sejak tanggal pelaksanaan pemblokiran; 5). Harta kekayaan yang diblokir harus tetap berada pada bank dan lembaga jasa keuangan yang bersangkutan; 6). Bank dan lembaga jasa keuangan yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (3) dan ayat (4) dikenai sanksi administratif sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pasal 30 juga menyatakan ‘1). Untuk kepentingan pemeriksaan dalam perkara tindak pidana terorisme, maka penyidik, penuntut umum, atau hakim berwenang untuk meminta keterangan dari bank dan lembaga jasa keuangan mengenai harta kekayaan setiap orang yang diketahui atau patut diduga melakukan tindak pidana terorisme; 2). Dalam meminta keterangan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) terhadap penyidik, penuntut umum, atau hakim tidak berlaku ketentuan Undang-undang yang mengatur tentang rahasia bank dan kerahasiaan transaksi keuangan lainnya; 3). Permintaan keterangan harus diajukan secara tertulis dengan menyebutkan secara jelas mengenai: (a) nama dan jabatan penyidik, penuntut umum, atau hakim; (b) identitas setiap orang yang diketahui atau patut diduga melakukan tindakpidana terorisme; (c) tindak pidana yang disangkakan atau didakwakan; dan (d) tempat harta kekayaan berada; 3). Surat permintaan untuk memperoleh keterangan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dan ayat (2) harua ditandatangani oleh: (a) Kepala Kepolisian Daerah atau pejabat yang setingkat pada tingkat Pusat dalam hal permintaan diajukan oleh penyidik; (b) Kepala Kejaksaan Tmggi dalam hal permintaan diajukan oleh penuntut umum; (c) Hakim Ketua Majelis yang memeriksa perkara yang bersangkutan.

Mekanisme ini telah menempatkan hakim pengadilan sebagai kelembagaan yang demikian luas kekuasaannya sehingga sangat mengancam prinsip keadilan. Hakim rentan untuk menjadi tidak imparsial, tidak bersikap fair dan tidak menjalankan pengadilan yang akuntabel. Mekanisme ini membuka peluang kepada penguasa untuk menggunakan kaki tangan hakim membenarkan tindakan politik yang represif.

 

  1. Kejahatan Korporasi Yang Mengaburkan Kejahatan Terorganisir Teroris

UU ini memasukkan istilah “korporasi” yang didefinisikan pada pasal 1 ayat 3 sebagai ‘kumpulan orang dan/atau kekayaan yang tcrorganisasi baik merupakan badan hukum maupun bukan badan hukum.’ Jelas bahwa UU ini bisa menjadi peraturan sapujagat yang bisa menjerat segala jenis kumpulan orang dan badan hukum. Defenisi ini justru mengaburkan unsur kejahatan terorganisir yang dikandung dalam tindak terorisme, sehingga dapat saja menjerat sekumpulan orang yang bertindak spontan, atau memberikan hukuman berdasarkan stigma publik terhadap kelompok tertentu, hanya dengan sedikit bukti permulaan yang mengindikasikan tindakan atau keterkaitan dengan tindak terorisme atau kelompok teroris.

 

  1. Pemberlakuan Hukuman Mati (death penalty)

UU ini masih mengadopsi pemberlakuan hukuman mati (death penalty), terlihat pada pasal 6, pasal 8, pasal 10, pasal 14, pasal 15, dan pasal 16. Pada pasal 6 dinyatakan, ‘Setiap orang yang dengan sengaja menggunakan kekerasan atau ancaman kekerasan menimbulkan suasana teror atau rasa takut terhadap orang secara meluas atau menimbulkan korban yang bersifat massal, dengan cara merampas kemerdekaan atau hilangnya nyawa dan harta benda orang lain, atau mengakibatkan kerusakan atau kehancuran terhadap obyek-obyek vital yang strategis atau lingkungan hidup atau fasilitas publik atau fasilitas internasional, dipidana dengan pidana mati atau penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun.

Pasal 8 menyatakan, ‘Dipidana karena melakukan tindak pidana terorisme dengan pidana yang sama sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, setiap orang yang: (a) menghancurkan, membuat tidak dapat dipakai atau merusak bangunan untuk pengamanan lalu lintas udara atau menggagalkan usaha untuk pengamanan bangunan tersebut; (b) menyebabkan hancurnya, tidak dapat dipakainya atau rusaknya bangunan untuk pengamanan lalu lintas udara, atau gagalnya usaha untuk pengamanan bangunan tersebut; (c) dengan sengaja dan melawan hukum menghancurkan, merusak, mengambil, atau memindahkan tanda atau alat untuk pengamanan penerbangan, atau menggagalkan bekerjanya tanda atau alat tersebut, atau memasang tanda atau alat yang keliru; (d) karena kealpaannya menyebabkan tanda atau alat untuk pengamanan penerbangan hancur, rusak, tcrambil atau pindah atau menyebabkan terpasangnya tanda atau alat untuk pengamanan penerbangan yang keliru; (e) dengan sengaja atau melawan hukum, menghancurkan atau membuat tidak dapat dipakainya pesawat udara yang seluruhnya atau scbagian kepunyaan orang lain; (f) dengan sengaja dan melawan hukum  mencelakakan, menghancurkan, membuat tidak dapat dipakai atau merusak pesawat udara; (g) karena kealpaannya menyebabkan pesawat udara celaka, hancur, tidak dapat dipakai, atau rusak; (h) dengan maksud untuk menguntungkan diri sendiri atau orang lain dengan melawan hukum, atas penanggung asuransi menimbulkan kebakaran atau ledakan, kecelakaan kehancuran, kerusakan atau membuat tidak dapat dipakainya pesawat udara yang dipertanggungkan terhadap bahaya atau yang dipertanggungkan muatannya maupun upah yang akan diterima untuk pengangkutan muatannya, ataupun untuk kepentingan muatan tersebut telah diterima uang tanggungan; (i) dalam pesawat udara dengan perbuatan yang melawan hukum, merampas atau mempertahankan perampasan  atau menguasai pesawat udara dalam penerbangan; (j) dalam pesawat udara dengan kekerasan atau ancaman kekerasan atau ancaman dalam bentuk lainnya, merampas atau mempertahankan perampasan atau menguasai pengendalian pesawat udara dalam penerbangan; (k) melakukan bersama-sama sebagai kelanjutan permufakatan jahat, dilakukan dengan direncanakan terlebih dahulu, mengakibatkan luka berat seseorang, mengakibatkan kerusakan pada pesawat udara sehingga dapat membahayakan penerbangannya, dilakukan dengan maksud untuk merampas kemerdekaan atau meneruskan merampas kemerdekaan seseorang; (l) dengan sengaja dan melawan hokum melakukan perbuatan kekerasan terhadap seseorang di dalam pesawat udara dalam penerbangan, jika perbuatan itu dapat membahayakan keselamatan pesawat udara tersebut; (m) dengan sengaja dan melawan hukum merusak pesawat udara dalam dinas atau menycbabkan kerusakan atas pesawat udara terscbut yang menyebabkan tidak dapat terbang atau membahayakan keamanan penerbangan; (n) dengan sengaja dan melawan hukum menempatkan atau menyebabkan ditempatkannya di dalam pesawat udara dalam dinas, dengan cara apapun, alat atau bahan yang dapat menghancurkan pesawat udara yang membuatnya tidak dapat terbang atau menyebabkan kerusakan pesawat udara tersebut yang dapat membahayakan keamanan dalam penerbangan; (o) melakukan secara bersama-sama 2 (dua) orang atau lebih, sebagai kelanjutan dari permufakatan jahat, melakukan dengan direncanakan lebih dahulu, dan mengakibatkan luka berat bagi seseorang dari perbuatan sebagaimana dimaksud dalam huruf 1, huruf m, dan huruf n; (p) memberikan keterangan yang diketahuinya adalah palsu dan karena perbuatan itu membahayakan keamanan pesawat udara dalam penerbangan; (q) di dalam pesawat udara melakukan perbuatan yang dapat membahayakan keamanan dalam pesawat udara dalam penerbangan; (r) di dalam pesawat udara melakukan perbuatan-perbuatan yang dapat mengganggu ketertiban dan tata tertib di dalam pesawat udara dalam penerbangan.’

Pasal 10 menyatakan, ‘Dipidana dengan pidana yang sama dengan pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, setiap orang yang dengan sengaja menggunakan senjata kimia, senjata biologis, radiologi, mikroorganisme, radioaktif atau komponennya, sehingga menimbidkan suasana teror, atau rasa takut terhadap orang secara meluas, menimbulkan korban yang bersifat massal, membahayakan terhadap kesehatan, terjadi kekacauan terhadap kehidupan, keamanan, dan hak-hak orang, atau terjadi kerusakan, kehancuran terhadap obyek-obyek vital yang strategis, lingkungan hidup, fasilitas publik, atau fasilitas internasional., Pasal 14 menyatakan , Setiap orang yang merencanakan dan/atau menggerakkan orang lain untuk melakukan tindak pidana terorisme sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, Pasal 7, Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, dan Pasal 12 dipidana dengan pidana mati atau pidana penjara seumur hidup.’ Pasal 15 menyatakan, ‘Setiap orang yang melakukan permufakatan jahat, percobaan, atau pembantuan untuk melakukan tindak pidana terorisme sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, Pasal 7, Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, dan Pasal 12 dipidana dengan pidana yang sama sebagai pelaku tindak pidananya.’ Dan Pasal 16 menyatakan, Setiap orang di luar wilayah negara Republik Indonesia yang memberikan bantuan, kemudahan, sarana, atau keterangan untuk terjadinya tindak pidana terorisme, dipidana dengan pidana yang sama sebagai pelaku tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, Pasal, 7, Pasal 8, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, dan Pasal 12.’

Pemberlakuan hukuman mati ini menambah deretan perundang-undangan yang menganut pidana mati selain KUHP, UU Senjata Api, UU Psikotropika, dan UU Pengadilan HAM. Berdasarkan catatan Amnesty Internasional, sampai dengan tahun 2002 tercatat 111 negara telah menentang penerapan hukuman mati, melebihi 84 negara yang masih mempertahankannya. Ini mencerminkan bahwa hukuman mati sudah dianggap tidak manusiawi dan relevan dalam perkembangan hukum global.[15] Hukuman mati sejatinya juga bertentangan dengan konstitusi

 

  1. Tidak Ada Pengaturan Terhadap Hak-hak Tersangka/Terdakwa dalam Proses Hukum

Satu hal memprihatinkan, bahwa UU ini mencoba mengatur dengan komprehesif delik pidana, proses hukum dan hukuman pidana, namun sama sekali tidak mengatur dan memperhatikan hak-hak Tersangka/Terdakwa. Ketiadaan aturan ini entah dengan disengaja karena dipandang sudah cukup dengan merujuk pada ketentuan hukum acara di KUHAP atau memang (sekali lagi) membuktikan bahwa UU ini bias kepentingan memperkuat kewenangan dan posisi politik negara, karena secara prinsipiil terdapat proses hukum yang sedikit berbeda sebagaimana telah dijelaskan di atas. Banyak dari mekanisme dan prosedur dalam UU ini yang tidak memadai jika mengandalkan KUHAP, antara lain kewenangan aparat negara yang begitu luas sehingga memungkinkan tersangka kehilangan hak-haknya.

Pasal 2 KUHAP secara jelas menyebutkan bahwa, Undang-undang ini berlaku untuk melaksanakan tata cara pradilan dalam lingkup peradilan umum pada semua tingkat peradilan.’ Sementara UU ini pada konsideran menimbang point e menyatakan, ‘bahwa peraturan perundang-undangan yang berlaku sampai saat ini belum secara komprehensif dan memadai untuk memberantas tindak pidana terorisme’. Sementara pada penjelasan UU ini dinyatakan bahwa ‘Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme merupakan ketentuan khusus dan spesifik karena memuat ketentuan-ketentuan baru yang tidak terdapat dalam peraturan perundang-undangan yang ada, dan menyimpang dari ketentuan umum sebagaimana dimuat dalam Kitab Undang-undang Hukum Pidana dan Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana.

Pernyataan di atas bisa mengandung interpretasi bahwa UU ini adalah perangkat khusus dan komprehensif, termasuk perihal pengaturan hak-hak Tersangka/Terdakwa karena tidak secara eksplisit menyatakan acuannya pada KUHAP, seperti misalanya UU No 26 Tahun 2000 Tentang Pengadilan HAM yang secara tegas menyebutkan pada pasal 10 bahwa, ‘Dalam hal tidak ditentukan lain dalam Undang-undang ini, hukum acara atas perkara pelanggaran hak asasi manusia yang berat dilakukan berdasarkan ketentuan hukum acara pidana.

Hak-hak Tersangka/Terdakwa yang patut dilindungi sesuai dengan asas-asas Hukum Acara Pidana, yaitu; 1). Hak mendapat perlakuan yang sama di muka hukum; 2). Hak mendapat perlakuan penangkapan, penahanan, penggeledahan dan penyitaan berdasarkan perintah tertulis dari pejabat yang berwenang; 3). Hak dianggap tidak bersalah sampai adanya putusan pengadilan yang menyatakan kesalahannya dan memperoleh kekuatan hukum tetap; 4). Hak mendapat ganti rugi dan rehabilitasi sejak tingkat penyidikan atas penangkapan, penahanan, penuntutan, atau pengadilan yang tidak didasarkan pada undang-undang, atau karena kekeliruan mengenai orangnya atau hukuman yang diterapkan, dan berhak mengajukan tuntutan pejabat yang dengan sengaja atau karena kelalaiannya menyebabkan terjadinya kesalahan di atas terhadap tersangka/terdakwa; 5). Hak mendapat pengadilan yang cepat, sederhana dan biaya ringan serta bebas, jujur dan tidak memihak; 6). Hak mendapatkan bantuan hukum; 7). Hak mendapat pemberitahuan dakwaan dan dasar hukum yang didakwakan dan pemberitahuan mengenai hak menghubungi dan meminta bantuan penasehat hukum; 8). Hak diperiksa dengan hadirnya terdakwa di pengadilan; dan 9). Hak mendapat pemeriksaan pengadilan yang terbuka untuk umum.[16]

 

  1. Pemberlakuan Asas Retroaktif

Pasal 43 UU ini menyebutkan bahwa, ‘Ketentuan dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini dapat diperlakukan surut untuk. tindakan hukum bagi kasus tertentu sebelum mulai berlakunya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini, yang penerapannya ditetapkan dengan Undang-undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang tersendiri.’ Berdasarkan asas legalitas (principle of legality), tidak ada perbuatan yang dilarang dan diancam dengan pidana jika tidak ditentukan terlebih dahulu dalam perundang-undangan (Nullum delictum nulla poena sine praevia lege). Berdasarkan asas ini maka 1). Satu perbuatan tidak bisa dilarang dan diancam pidana tanpa undang-undang; 2). Untuk menentukan perbuatan pidana tidak boleh menggunakan analogi (qiyas); dan 3). Aturan-aturan hukum pidana tidak berlaku surut.[17] Jelas bahwa pemberlakuan surut suatu hukum pidana tidak bisa dibenarkan, termasuk oleh konstitusi kita.

 

  1. Masuknya Unsur Kerja Antiteror Dalam Kerja Penanganan Teror

Pada penjelasan UU ini dinyatakan bahwa ‘Di dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang ini dimuat ketentuan yang memungkinkan Presiden membentuk satuan tugas anti teror. Eksistensi satuan tersebut dilandaskan kepada prinsip transparansi dan akuntabilitas publik (sunshine principle) dan/atau prinsip pembatasan waktu efektif (sunset principle) sehingga dapat segera dihindarkan kemungkinan penyalahgunaan wewenang yang dimiliki oleh satuan dimaksud.’ Dipahami dari prinsipnya UU ini semestinya hanya mengatur mekanisme dan proses peradilan tindak pidana terorisme. Namun ternyata UU ini juga menjadi justifikasi bagi operasi anti teror, yang dalam kerja-kerjanya bisa melakukan pencegahan, dan penangkalan, sementara kerja aparat penegak hukum yang seharusnya diatur dalam UU pidana adalah upaya penangkapan dan penuntutan. Artinya UU ini telah menempatkan kerja-kerja politik dan administratif pemerintahan dan kerja-kerja yuridis dan polisionil di bawah satu payung. Dan dengan masuknya unsur kerja Antiteror dalam kerja penanganan teror, maka profesionalisme dan prinsip penegakan hukum menjadi kacau. Seperti air dan minyak, keduanya memiliki petunjuk pelaksanaan (juklak), rule of engagement (RoE)dan prosedur tetap (protap)serta tujuan dan target kerja yang berbeda-beda, yang tidak bisa disatukan dalam satu gugus tugas di bawah UU ini.

 

Disamping catatan-catatan permasalahan di atas, UU tersebut bisa juga dipandang bertentangan dengan konstitusi kita, antara lain pasal Pasal 28A (Setiap orang berhak untuk hidup serta berhak mempertahankan hidup dan kehidupannya), Pasal 28D ayat 1 (Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum), Pasal 28E ayat 2 (Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya) dan ayat 3 (Setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat), Pasal 28F (Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia), Pasal 28G ayat 1 (Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi) dan ayat 2 (Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan atau perlakuan yang merendahkan derajat martabat manusia dan berhak memperoleh suaka politik dari negara lain), pasal Pasal 28H ayat 4 (Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapa pun), Pasal 28I ayat 1 (Hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kemerdekaan pikiran dan hati nurani, hak beragama, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun), ayat 2 (Setiap orang berhak bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminatif atas dasar apa pun dan berhak mendapatkan perlindungan terhadap perlakuan yang bersifat diskriminatif itu), ayat 4 (Perlindungan, pemajuan, penegakan dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggungjawab negara, terutama pemerintah) dan ayat 5 (Untuk menegakkan dan melindungi hak asasi manusia sesuai dengan dengan prinsip negara hukum yang demokratis, maka pelaksanaan hak asasi manusia dijamin, diatur dan dituangkan dalam peraturan perundang-undangan).

Korelasi Beberapa Kebijakan Yang Relevan Mengatasi Terorisme

Sebagaimana telah diulas di atas, aksi terorisme tidak semata-mata sebagai aksi tunggal peledakan, ancaman peledakan pembajakan atau sabotase. Didalamnya bisa berbaur tindak kriminal lainnya seperti kepemilikan bahan peledak dan senjata api secara tidak sah, penyelundupan, pencucian uang, perdagangan senjata ilegal, perdagangan manusia dan pemalsuan dokumen. dalam beberapa kasus, kelompok ini juga memiliki pangkalan militer dan bisnis gelap dan ilegal seperti obat-obat terlarang.  Karena kompleksitas jaringan dan tindakan, maka upaya pencegahan dan pemberantasan terorisme hanya mungkin dilakukan dengan mengembangkan sebuah kebijakan yang memfungsikan semua ketentuan hukum terkait, mengefektifkan, atau bila tidak mungkin mengamandemen UU yang sudah ada serta meratifikasi konvensi-konvensi internasional tentang terorisme.

UU yang dipandang penting untuk diefektifkan, atau bila tidak mungkin diamandemen berkaitan dengan upaya pencegahan dan pemberantasan terorisme antara lain adalah KUHP, UU Bahan Peledak, UU Senjata Api, UU Imigrasi, UU Perbankan, UU Pertahanan, UU Polri, UU Lalu Lintas, UU Pencucian Uang, UU Penerbangan, UU Darurat (UU No. 12/Drt/51), dan UU Peradilan HAM. Dalam amandemen berbagai UU tersebut harus disebutkan secara jelas dan limitatif defenisi aksi terorisme dan konteks tindakan dalam kategori terorisme, serta memasukkan penjelasan tentang unsur-unsur tindak kekerasan dengan tidak diskriminatif.

Sementara berkaitan dengan partisipasi Indonesia sebagai bagian dari upaya komunitas internasional mencegah dan memberantas terorisme, maka Indonesia cukup menjadi negara pihak (state party) dari berbagai konvensi internasional yang berkaitan dengan masalah pencegahan dan pemberantasan terorisme. Dengan demikian Indonesia sudah berpartisipasi memerangi terorisme pada tingkat global, terlebih ketika pemerintah melakukan ratifikasi terhadap konvensi-konvensi tersebut.

Beberapa perjanjian internasional atau konvensi yang berkitan dengan upaya pencegahan dan pemberantasan terorisme yang telah berlaku dan bahkan beberapa diantaranya telah diadopsi antara lain:

  1. Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft (1963)
  2. Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft (1970)
  3. Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation (1971)
  4. Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons (1973)
  5. International Convention Against the Taking of Hostages (1979)
  6. Convention on the Physical Protection of Nuclear Material (1980)
  7. Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving Internation Civil Aviation (1988)
  8. Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation (1988)
  9. Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf (1988)
  10. Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection (1991)
  11. International Convention for the Suppression of Terrorist Bombing (1997)
  12. International Convention for the Suppression of the Financial Terrorism (1999)

Kelemahan dari perjanjian-perjanjian internasional ini adalah tidak adanya defenisi tentang pelaku terorisme. Ketentuan-ketentuan internasional tersebut menyerahkan sepenuhnya kepada yurisdiksi negara untuk menentukan kriteria kelompok, orang dan tindakan yang dianggap sebagai aksi terorisme.[18]

Efektifitas dan Problem Implementasi UU No 15 Tahun 2003

Setelah Perpu ditetapkan menjadi UU, mulai muncul sejumlah persoalan, seperti kasus-kasus penangkapan dan penahanan sewenang-wenang, penyiksaan dan incomunicado detention, kasus-kasus stigmatisasi teroris berdasarkan pasal-pasal penyertaan dan kealpaan, dan yang paling aktual adalah unfair trial.

Salah seorang korban Perpu ini dalam kasus bom Bali, Masykur Abdul Kadir yang menjadi terdakwa kasus peledakan Bom Bali telah mengajukan permohonan Judicial Review terhadap UU No.16 Tahun 2003 Tentang Penetapan Perpu No 2 Tahun 2002 Tentang Pemberlakuan Perpu No 1 Tahun 2002 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme pada Peristiwa Peledakan Bom di Bali tanggal 12 Oktober 2002 menjadi Undang-undang (UU No.16/2003). Permohonan ini dikabulkan oleh Mahkamah Konstitusi yang menyatakan bahwa UU No.16/2003 yang memberlakukan Perpu Terorisme untuk peristiwa peledakan Bom Bali, tidak mempunyai kekuatan mengikat dan karena untuk UU tersebut tidak berlaku asas retroaktif. Lima hakim Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan judicial review tersebut, sementara, empat anggota majelis menyatakan menolak permohonan tersebut dan mengeluarkan pendapat yang berbeda (dissenting opinion).

Dasar pertimbangan dikabulkannya permohonan tersebut adalah penilaian bahwa pemberlakuan UU tersebut bertentangan dengan UUD 1945 Pasal 28 i UUD 1945 yang menyebutkan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun. Dalam pertimbangannya majelis menegaskan bahwa pada dasarnya hukum harus berlaku ke depan (prospectively). Tidaklah fair jika seseorang dihukum karena perbuatan yang pada saat dilakukannya merupakan perbuatan yang sah. Selain itu, asas non-retroaktif mengacu pada filosofi pemidanaan di Indonesia atas dasar pembalasan dendam (revenge). Padahal, asas ini tidak lagi merupakan acuan utama dari sistem pemidanaan di negara kita yang lebih merujuk kepada asas preventif dan edukatif. Mengabaikan asas non-retroaktif justru membuka peluang bagi rezim penguasa tertentu untuk menggunakan hukum sebagai sarana balas dendam terhadap lawan-lawan politik sebelumnya.

Di Poso, Sulawesi Tengah, Aparat Kepolisian telah menahan Ip dan Ys. Setelah 3 hari diperiksa yang bersangkutan kemudian dibawa ke Mabes Polri dan kewenangan penyidikan pindah ke Mabes Polri (Detasemen 88?). Terhadap keduanya dikenakan tuduhan telah terlibatt dalam beberapa tindak terorisme di Poso.[19] Dilaporkan pula bahwa telah terjadi penyiksaan dalam upaya mengumpulkan pengakuan dari yang bersangkutan atas keterlibatan mereka dalam kasus-kasus kekerasan. Sebelumnya, 4 orang petani dari desa Pandajaya, Poso mengalami penangkapan dan penahanan sewenang-wenang dan penyiksaan selama penyelidikan kasus pemboman 28 Mei di Poso. Tindakan  ini melibatkan Detasemen 88 dan aparat Polda Sulawesi Tengah.[20]

Dalam catatan Kontras, paska peledakan Bom Bali II 1 Oktober 2005 misalnya, terdapat 20 kasus penangkapan dan penahanan sewenang-wenang berkaitan dengan peristiwa ini di seluruh Indonesia. Sebagai besar telah dibebaskan setelah diperiksa selama 3 hari, namun ada yang tetap diproses dengan tuduhan pemalsuan KTP/Paspor. Alasan penangkapan terhadap mereka antara lain karena kemiripan dengan Dr. Azhari (2 kasus), kemiripan dengan Nurdin M Top (1 kasus), diduga terlibat bom Bali II (13 kasus), mengenali salah satu pelaku peledakan bom Bali (1 kasus) dan memiliki dokumen tentang organisasi Jama’ah Islamiyah (3 kasus). Demikian pula paska tewasnya Dr. Azhari, tercatat 13 kasus penangkapan, dengan tuduhan sebagai anak buah Azhari (1 kasus), terlibat Bom Bali II (2 kasus), teroris atau terkait teroris (4 kasus), menyembunyikan Nurdin M Top (3 kasus) dan tanpa alasan jelas (3 kasus). 3 di antara mereka ditahan di Polda Bali, 3 dibebaskan, 3 didalami keterlibatannya dalam kasus bom kedubes Australia dan sisanya masih dalam pemeriksaan.

Masih banyak lagi data yang bisa disajikan, namun intinya adalah keberhasilan aparat kepolisian menangani kasus-kasus terorisme seringkali tidak diimbangi dengan kemampuan kerja yang profesional dan menjamin kebebasan sipil. Dalam banyak kasus salah tangkap di atas, hampir dapat dipastikan bahwa dasar penangkapan tersebut adalah bukti permulaan yang sangat tidak memadai atau memang telah terjadi pengabaian terhadap prosedur hukum. Kewenangan yang berlebihan menempatkan negara sangat percaya diri dalam mengambil tindakan meskipun bertentangan atau bahkan melanggar UU lainnya, seperti prosedur di KUHAP dan UU HAM.

Dikabulkannya permohonan judicial review di atas, memperjelas satu permasalahan dalam implementasi UU ini, yang secara langsung membuktikan ketidakefektifan UU, terutama untuk menuntaskan kasus-kasus teror bom sebelum kasus Bom Bali 2002. Penggunaan ini untuk kasus-kasus masa lalu hanya akan menyebabkan timbulnya pelanggaran hak-hak lainnya. Sementara ketika diimplementasikan UU kasus-kasus mutakhir, juga menghasilkan dampak yang fatal, terutama dalam konteks rules of law yang cenderung without law.

Kesimpulan dan Rekomendasi

Akhinya disimpulkan bahwa apa yang dimaksud dengan problem terorisme lebih merupakan problem lemahnya penegakan hukum dalam pengertian, implementasi secara efektif instrumen hukum yang ada. Pemerintah diharapkan bisa membangun dan mengelola tatanan hukum yang legitimate, dengan mengevaluasi dan menyusun kerangka kerja komprehensif, tanpa harus mengeluarkan kebijakan kontroversial seperti UU ini. Pemerintah harus mengupayakan suatu tindakan yang sedemikian rupa mengatasi persoalan dan menjaga perlindungan terhadap hak-hak warga negaranya, bukan sebaliknya. Hina Jilani, Pelapor Khusus PBB untuk Pembela HAM (Human Rights Defenders) telah mengkritik kebijakan umum negara-negara di dunia yang mengatasi problem terorisme dengan melemahkan perlidungan HAM dengan menyatakan , “Leaders arround the world-dictators and democrats alike-are telling their citizen to choose betwen security and freedom. But the real choise is between a world in which human rights are universally respected and one in which no one is safe.”[21]

Dilihat dari filosofi, urgensi dan target tindak pidana terorisme yang dimaksud dalam UU ini, tampaknya memang berlebihan dan patut ditinjau kembali, atau bahkan dicabut pemberlakuannya. Alasan permintaan peninjauan kembali dan bahkan pencabutan UU ini adalah: Pertama, sebagaimana dinyatakan Todung Mulya Lubis, bahwa urusan pencegahan dan penanggulangan terorisme pada hakikatnya adalah urusan melindungi kebebasan dan keselamatan manusia. Sehingga urusan yang begitu serius ini haruslah ditetapkan berdasarkan prinsip umum perlindungan hak asasi manusia sebagai suatu state duty. Harus diingat bahwa kebebasan dan keamanan individu (the liberty and security of person) adalah hak-hak fundamental yang tidak bisa dikurangi dalam kondisi apapun (non-derogable rights) dan bersifat tak terpisahkan (indivisible). Segala bentuk kebijakan negara mengenai pencegahan dan penaggulangan terorisme harus secara jelas, permanen dan serempak melindungi liberty dan security. Hal ini gagal dipenuhi UU ini.[22]

Kedua, Sebagaimana disebutkan di awal bahwa persoalan terorisme adalah persoalan yang sangat kompleks, karenanya pemerintah harus merumuskan kebijakan komprehensif yang meliputi kebijakan anti-terorisme dan kebijakan kontra-terorisme. Kebijakan anti-terorisme meliputi segenap kebijakan yang dimaksudkan untuk mencegah dan menghilangkan peluang bagi tumbuhnya terorisme (menegakkan keadilan, demokrasi, mencegah korupsi, kekerasan, dll.). Sebagai kebijakan preventif, upaya anti-terorisme harus menyentuh dimensi-dimensi sosial, ekonomi, politik, budaya dan hubungan internasional. Sedangkan kontra-terorisme merupakan segenap instrumen penindakan terhadap terorisme. Sebagai kebijakan yang bersifat koersif, instrumen kontra-terorisme harus dilaksanakan dengan memperhatikan asas profesionalitas dan proporsionalitas.[23] Kedua kebijakan ini tidak terlihat dalam setting agenda pencegahan dan pemberantasan terorisme yang dituangkan dalam UU ini.

Ketiga, UU ini menunjukkan adanya kemunduran bagi iklim demokrasi di Indonesia. Politik represi yang meluas sangat tidak menguntungkan dan berbahaya. Keluasan cakupan dan sifat karet dari UU mengandung potensi penyalahgunaan dan penunggangan motivasi di luar kepentingan mencegah dan memberantas terorisme (abuse of power) seperti motif menghabisi kelompok-kelompok oposisi dan musuh politik negara. Kewenangan intelijen yang begitu luas mengembalikan kondisi negara-intel, berpotensi menjadi ancaman baru bagi masyarakat. Dengan kata lain UU ini potensial menggantikan UU subversif.

Keempat, Upaya dan kebijakan pencegahan dan pemberantasan terorisme harus tetap mengedepankan supremasi sipil dimana kontrol publik dan otoritas sipil berjalan. Hal ini juga tidak muncul dalam kerangka kerja yang disusun dalam UU ini. Termasuk soal transparansi dan akuntabilitas, mekanisme kontrol dan tindakan terhadap dampak dan penyalahgunaannya.

Kelima,   Menyiapkan satu UU baru tanpa menyiapkan mentalitas aparat, fasilitas pendukung dan instrumen kontrol adalah yang yang tidak lebih baik dari tindak terorisme sendiri, dalam artian memuncul problem teror baru yang tak kalah dalam hal menimbulkan suasana teror, atau rasa takut yang meluas atau menimbulkan korban yang bersifat massal.

Wallahu Muwafiq ilaa Aqwamith Thariq

Jakarta, 20 Desember 2005

* Sekjen Federasi Komisi Untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (Kontras)

tulisan ini telah dipublikasikan oleh pro patria institute.

[1] Bin Laden sendiri membantah segala tuduhan yang dikemukakan kepadanya. Ia mengatakan bahwa kemampuannya tak secanggih itu sehingga bisa merontokkan gedung WTC dan menyatakan sanggup akan diekstradisi ke negara manapun yang netral dari pengaruh AS untuk diadili pengadilan internasional jika ada bukti keterlibatannya dalam peristiwa tersebut.

[2] Lihat juga Laporan Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR/OSCE), Preventing and Combating Terrorism: The Human Dimension, Sepetember 2003 h. 4

[3] Lihat pernyataan Hamzah Haz, Hassan Wirajuda, Da’i Bachtiar, penolakan DPR untuk membentuk Pansus Bom Natal, dll., yang telah dilansir beberapa media cetak.

[4] Prof. Muljanto, S.H., Asas-asas Hukum Pidana (Jakarta: Penerbit Rineka Cipta, 1993), h.1

[5] Dalam penjelasan Pasal 8 UU ini misalnya, diakui bahwa Ketentuan ini merupakan penjabaran dari tindak pidana tentang kejahatan penerbangan  dan  kejahatan  terhadap  sarana/prasarana  penerbangan sebagaimana dimaksud dalam Bab XXIX A Kitab Undang-undang Hukum Pidana (Karena Perpu dibuat tergesa-gesa, maka terdapat kesalahan pada pasal ini dimana Perpu menyatakan …sebagaimana dimaksud dalam pasal XXIX A … dan kesalahan ini tidak terkoreksi sampai dengan ditetapkannya Perpu menjadi UU.

[6] Lihat Muchamad Ali Syafaat, Tindak Pidana Teror, Belenggu Baru bagi Kebebasan, dalam Rusdi Marpaung dan Al-Araf (Ed), Terorisme, Defenisi, Aksi dan Regulasi (Jakarta: Imparsial, 2005), h. 68-69

[7] Ibid., h. 69-70

[8] Lihat Mufti Makaarim A., Political Transition, Human Rights Abuses And Counter Terorrism In Indonesia, makalah presentasi untuk Konfrensi “Human Rights Defenders on the Frontlines of Freedom: Advancing Security and the Rule of Law”, Co-Sponsored oleh The Charter Center dan Human Rights First, Atlanta, USA, 6-7 Juni 2005

[9] Lihat F Budi Hardiman, Terorisme: Paradigma dan Defenisi, dalam Rusdi Marpaung dan Al-Araf (Ed), Ibid., h. 3-4

[10] Lihat Andi Widjajanto, Pola Terorisme Global dan Implikasinya Bagi Strategi Keamanan Internasional, makalah, h. 4-5, dikutip berikut tabel.

[11] Suara Pembaruan, 23 September 2004

[12] Lihat Working Group Propatria, Rekomendasi Kebijakan Untuk Penyusunan Kerangka Hukum dalam Menghadapi Terorisme,  15 Oktober 2002

[13] Lihat F Budi Hardiman, Ibid., h. 5

[14] Lihat Working Group Propatria, Kajian Kritis Terhadap RUU Pencegahan dan Pemberantasan Terorisme, 27 Juni 2002. Pandangan ini membutuhkan diskusi lebih lanjut yang tidak akan diperdalam di sini.

[15] Lihat Usman Hamid, Kontra Terorisme; Menghukum Teroris dan Melindungi Hak Asasi Manusia

[16] Drs. C.S.T. Kansil, SH, Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1989) h. 347-348

[17] Prof. Muljanto, S.H., ibid., h. 25

[18] Lihat Hikmahanto Juwana, Catatan Singkat RUU Anti Terorisme, makalah

[19] http://www.sinarharapan.co.id/berita/0511/22/sh06.html

[20] Lihat Laporan Kontras dan LPSHAM Palu ke Asian Human Rights Commission (AHRC), http://indonesia.ahrchk.net/news/maifile.php/bahasa/11/?print=yes

[21] Lihat Todung Mulya Lubis, Masyarakat Sipil dan Kebijakan Negara; Kasus Perpu/RUU Tindak Pidana Terorisme, dalam Rusdi Marpaung dan Al-Araf (Ed), Ibid., h. 77

[22] Ibid., h. 81

[23] Rusdi Marpaung dan Al-Araf (Ed), Ibid., h. 51