Oleh: Mufti Makarim Al-Ahlaq[1]

Pendahuluan

Gerakan Reformasi di penghujung 1997 hingga pertengahan 1998 setidaknya telah mengusung tiga tuntutan mendasar, yaitu Turunkan Soeharto, Cabut Dwifungsi ABRI dan Penghapusan KKN (Kolusi, Korupsi dan Nepotisme) sebagai isu besar perubahan total dan mendasar di semua sektor sebagai reaksi atas kiat menguatnya represi pemerintahan Orde Baru. Dari tiga tuntutan mendasar tersebut, berkembang beberapa tuntutan agenda mendesak yang jauh lebih sektoral. Tuntutan pencabutan Dwifungsi ABRI misalnya, telah memunculkan rekomendasi penghapusan segala bentuk peran politik dan ekonomi aktor keamanan (TNI, POLRI dan belakangan mulai juga disinggung BIN), akuntabilitas terhadap kekerasan, pelanggaran HAM dan pelanggaran hukum lainnya yang dilakukan aktor keamanan dan pemerintah Orde Baru, serta pengembangan aktor keamanan profesional yang tunduk pada otoritas politik sipil. Agenda-agenda mendesak inilah yang notabene mewarnai diskursus aktor keamanan paska lengsernya Soeharto menjelang penghujung Mei 1998 dan menjadi cikal bakal munculnya isu Reformasi Sektor Keamanan (RSK) di Indonesia, paling tidak menjadi sangat kuat dan dominan sepanjang 1998 hingga 2000.

Catatan ini akan menguraikan secara ringkas gambaran umum dinamika advokasi kelompok-kelompok Organisasi Masyarakat Sipil (OMS) dalam agenda-agenda RSK, khususnya sepanjang tahun 2006 dengan melihat keterkaitan dengan agenda reformasi 1998 dan rangkaian advokasi-advokasi yang telah dilakukan di tahun-tahun sebelumnya. Potret aktivitas yang diajukan scara deskripitif dalam catatan ini tidak dimaksudkan untuk menilai dengan mengunggulkan atau melemahkan sejumlah aktivitas-aktivitas OMS, namun sekadar untuk memberikan ilustrasi terhadap apa yang terjadi dalam 8 tahun sejak 1998. Hal lain yang juga akan ditonjolkan dalam catatan ini adalah penilaian berdasarkan aksi dan reaksi terhadap beberapa kebijakan pemerintah dalam 1 tahun terakhir, misalnya terkait dengan peradilan atas pelanggaran HAM dan penegakan hukum lainnya terhadap aktor-aktor keamanan, mekanisme kontrol otoritas politik sipil terutama dalam pengadaan alat-alat dan persenjataan TNI dan aktivitas kontra-terorisme Polri, akuisisi bisnis-bisnis militer, peninjauan ulang peran Komando Teritorial, rancangan undang-undang keamanan nasional dan undang-undang intelejen, serta kritik dan rekomendasi evaluasi atas meningkatnya brutalitas polisi di tahun-tahun terakhir. Catatan ini akan memaparkan kilas balik sejarah dan mandat advokasi RSK oleh kalangan OMS, dinamika permasalahan dan perkembangan rangkaian advokasi tersebut, serta efektivitas dan hasil seluruh advokasi-advokasi tersebut.

Kilas Balik Advokasi RSK 1998-2006

Upaya mendorong RSK sebenarnya bukanlah sesuatu yang tiba-tiba muncul di tahun 1998, namun sudah muncul jauh sebelumnya. Apa yang muncul di tahun awal 1998 hingga lengsernya Soeharto pada 21 Mei 1998, merupakan reaksi kumulatif serangkaian perlawanan dan kritisi dan terhadap buruknya peran seluruh aktor keamanan yang sangat berkuasa paska peristiwa 1965, sebagai instrumen militeristik negara untuk menjaga stabilitas politik dan ekonomi sekaligus sebagai pengambil kebijakan terkait dengan seluruh kepentingan perintahan Rezim Orde Baru yang diwarnai berbagai bentuk intimidasi, tindakan represif pelarangan terhadap kebebasan berkumpul, berserikat, mengajukan pendapat serta pengawasan berlebihan terhadap kehidupan privat setiap individu. Perdebatan menonjol dalam diskursus publik pada periode ini adalah perihal Dwifungsi ABRI, Sishankamrata, hubungan sipil-militer, peran aktor-aktor keamanan sebagai ‘penengah’ dalam konflik-konflik agraria, perburuhan hingga politik, serta memburuknya perilaku politik dan ekonomi Rezim Orde Baru yang ditandai dengan peningkatan pelanggaran-pelanggaran Hak-hak Sipil dan Politik serta Hak-hak Ekonomi, Sosial dan Budaya di tahun-tahun 90-an. Pelbagai kasus menonjol yang ‘gagal’ untuk disembunyikan rezim dari mata publik –namun berhasil didistorsi—seperti kasus Tanjung  Priok, Kasus Talangsari, Kasus pembunuhan wartawan Udin, Kasus Marsinah, Kasus Kedung Ombo, Kasus 27 Juli, bahkan kasus-kasus serius dan massif seperti pembantaian dan penahanan secara brutal terhadap orang-orang Partai Komunis Indonesia dan ‘kelompok-kelompok sparatis’ di Timor Timur, Aceh dan Papua, pada tingkat tertentu mendapat reaksi publik berupa kecaman, kritisi dan perlawanan, meskipun terbatas dan didominasi masyarakat internasional yang notabene lebih terbuka dalam menerima informasi. Sejumlah diskursus akademik tentang peran militer dan problematika aktor keamanan pun muncul dari kalangan akademisi dan aktivis seperti Mochtar Mas’oed, Yahya Muhaimin, George Aditjondro, Arief Budiman, Onghokham, Vedi R. Hadiz, Adnan Buyung Nasution, YB. Mangunwidjaya, M. Fadjroel Rahman, dll., bahkan dari internal purnawirawan militer seperti Ali Sadikin dan A. Hasnan Habib. Pada tahun-tahun ini, gerakan mahasiswa yang menjadi cikal bakal dari gerakan yang lebih massif di tahun 1997-1998 sudah bermunculan, bergerak di bawah tanah dan bersama-sama dengan sejumlah akademisi dan aktivis sejumlah lembaga seperti Lembaga Bantuan Hukum (LBH) yang tersebar di beberapa provinsi mengorganisir aksi dan perlawanan terhadap kesewenang-wenangan prilaku aktor-aktor keamanan.[2]

Upaya mendorong reformasi –termasuk RSK— kian menguat pada tahun 1997-1998 seiring dengan rontoknya kemampuan rezim untuk mempertahankan kekuasaannya akibat terpaan krisis ekonomi dan tekanan internasional terkait dengan kepentingan rezim ekonomi internasional seperti IMF, World Bank dan para investor asing terhadap ‘penyelamatan’ investasi mereka serta memburuknya kondisi politik dan pelanggaran HAM yang disoroti secara tajam. Rezim Orde Baru bukan saja menghadapi tekanan eksternal akibat krisis ekonomi dan pelanggaran HAM, namun juga tekanan internal terkait dengan ‘akumulasi’ kemarahan publik terhadap otoritarianisme rezim yang kian menjadi-jadi, kesewenang-wenangan aparat keamanan serta prilaku buruk birokrat sipil dan militer yang kian terbuka.

Sebagai respons terhadap tuntutan yang meluas ini, dalam lima tahun setidaknya muncul beberapa kebijakan dan legislasi yang dikeluarkan oleh institusi keamanan seperti Paradigma Baru TNI yang dikeluarkan Markas Besar TNI pada 5 Oktober 1998, Ketetapan (TAP) MPR-RI No VI/MPR/2000 Tentang Pemisahan TNI dan Polri, TAP MPR-RI No VII/MPR/2000 Tentang Peran TNI dan Polri yang dikeluarkan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Undang-undang No 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, Undang-undang No 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara dan Undang-undang No 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia yang dikeluarkan Dewan Perwakilan Rakyat, serta Buku Putih Pertahan yang dikeluarkan Departemen Pertahanan (DEPHAN) pada 2001. Meski demikian, sekian banyak respons di tingkatan legislasi dan kebijakan ini belum dapat menjamin telah tumbuh dan berjalannya RSK dalam artian yang sebenarnya, melainkan baru memasuki tahap awal mengingat masih melekatnya sejumlah problem dalam substansinya serta lemahnya pengawasan dalam implementasi dan tindak lanjutnya. Di sisi lain sejumlah legislasi dan kebijakan lain seperti di bidang intelijen dan usulan amandemen sejumlah pasal bermasalah atau pembuatan instrumen teknis berupa Peraturan Pemerintah dan Keputusan Presiden belum terrealisasi.

Umumnya keterlibatan aktor-aktor dari kalangan masyarakat sipil dan OMS dalam periode 1997-1999 ini didasarkan pada kepentingan mendorong transisi demokrasi dan perubahan politik yang massif. Kekangan Orde Baru dan kekuatan aktor-aktor keamanannya yang militeristik menyebabkan munculnya satu watak advokasi RSK kalangan OMS yang mengedepankan tekanan terhadap institusi keamanan melalui jargon-jargon seperti ‘militer kembali ke barak’, ‘demiliterisasi’, atau ‘negara tanpa tentara’, ketimbang memberikan solusi teknokratik seperti perubahan postur, strategi dan sistem pertahanan atau profesionalisme TNI, Polri dan BIN. Dalam beberapa hal munculnya pendekatan ini juga dipengaruhi minimnya pemahaman dan ‘trauma’ masa lalu atas prilaku aktor keamanan yang kelam sehingga ada beberapa OMS yang cenderung menghindar untuk bermain api dengan mereka untuk ‘bermitra’.[3]

Paska 1999, tiga corak advokasi RSK kalangan OMS kian jelas tampil ke permukaan, yaitu corak advokasi RSK berupa Think Tank, kelompok motivator dan pressure group.[4] Pilihan corak advokasi ini sangat dipengaruhi dan ditentukan oleh background aktor-aktor dalam OMS dan model persinggungan yang dipilih oleh konstituen dan organisasi mereka. Kelompok Think Thank yang sebagian besar dimotori kalangan akademisi, policy maker dan pensiunan militer melakukan aktivitas-aktivitas formal terkait dengan formulasi legislasi dan kebijakan, seperti lobby, hearing dan penyusunan naskah-naskah akademik dan Usulan Perundang-undangan. Sementara kelompok motivator yang umumnya dari kalangan akademisi dan aktivis kampus mendorong keberlanjutan wacana RSK dalam ruang diskursus publik, meski tidak langsung bersinggungan dan mempengaruhi legislasi dan kebijakan RSK. Sementara pressure groups yang terdiri dari komunitas sektoral (buruh, petani, nelayan, kelompok miskin kota), korban kekerasan aktor-aktor keamanan serta organisasi yang bergerak di bidang bantuan hukum disamping mendorong akuntabilitas dan keadilan atas kejahatan dan pelanggaran HAM oleh aktor keamanan juga melakukan pengawasan terhadap pelbagai penyimpangan dan ketidakseriusan negara dalam melakukan RSK.[5]

Tabel Corak Advokasi RSK Kalangan OMS

Kategori Think Thank Motivator Pressure Groups
Strategi Umum Pendekatan formal terhadap policy makers di bidang RSK dan institusi keamanan serta penguatan terhadap arah kebijakan RSK yang konsisten dengan arah kebijakan pemerintah. Penguatan Publik untuk mendorong masivitas wacana RSK dan kesadaran terhadap urgensi RSK di kalangan universitas dan kelompok-kelompok masyarakat, terutama mahasiswa. Memberikan Tekanan RSK dalam konteks memastikan adanya akutabilitas dan penegakan hukum terhadap aktor keamanan serta pegawasan ketat terhadap institusi-intitusi keamanan.
Target/Sasaran Advokasi Negara (Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif) Masyarakat Sipil (Komunitas-komunitas Sektoral, Mahasiswa dan Publik) Negara (Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif)
Output –      Komitmen Politik dan enggagement dalam proses legislasi dan pengambilan kebijakan

–      Naskah Akademik

–      Naskah Rancangan Undang-undang

–      Lobby Paper

–      Pewacanaan RSK

–      Kajian dan Monitoring

–      Pelibatan langsung dan tidak langsung dalam advokasi RSK

–      Pengawasan

–      Akuntabilitas hukum dan perubahan seluruh legislasi dan kebijakan yang tidak demokratis

–      Perubahan attitude secara Institusional

–      Kampanye anti militerisme dan dekontruksi memori sosial yang mencerap nilai-nilai kekerasan selama 32 tahun di bawah Orde Baru

Watak Advokasi Teknokratik, memperkuat negara, mendorong perubahan gradual Informatif, mendorong kritisi publik, mendorong sikap yang konstitusional terhadap sektor keamanan Ekstra parlementer dan mengedepankan akunta-bilitas hukum, mendorong perubahan total
Isu-isu –      Perubahan Policy Sektor Kemanan melalui perubahan legislasi dan kebijakan

–      Reformulasi perspektif, konsep, nilai, prosedur, dan pengawasan aktor keamanan

–      Pelibatan aktif publik dalam perumusan kebijakan sektor keamanan –          Pertanggungjawaban hukum aktor keamanan dalam berbagai bentuk kejahatan (pelanggaran HAM, korupsi, kriminal lainnya)

–          Pengawasan ketat terhadap kinerja lapangan aktor-aktor keamanan

Aktor Dominan Akademisi, pensiunan aktor keamanan, politisi Akademisi, aktivis pro-demokrasi, Organisasi Non pemerintah (Ornop) Ornop, terutama yang bergerak di bidang bantuan hukum, HAM dan pengawasan negara

Sepanjang 2000-2005, banyak rekomendasi-rekomendasi strategis terkait dengan rancangan legislasi, perumusan kebijakan dan pencabutan legislasi dan kebijakan yang bertentangan dengan demokrasi dan nilai-nilai HAM dan good governance dikeluarkan kalangan OMS. Kondisi ini menunjukkan adanya persinggungan kerja antar aktor-aktor OMS dan perubahan secara bertahap dalam relasi advokasi RSK yang kian konstruktif. Seiring dengan munculnya keterbukaan negara terhadap aspirasi publik dan tersedianya ruang ekspresi yang memadai mempengaruhi munculnya advokasi-advokasi SSR yang elegan, misalnya dengan mengajukan rekomendasi-rekomendasi, membuat usulan rancangan perundang-undangan dan kebijakan, melakukan audiensi dengan DPR, DEPHAN, Markas Besar TNI dan Polri, melakukan gugatan class action atau judicial riview atas satu kebijakan sektor keamanan yang dianggap mengancam human security, sampai dengan membuat debat publik yang terbuka tentang konsep dan persepsi RSK dari kalangan OMS.

Beberapa rekomendasi penting sebagai hasil konsolidasi kalangan OMS yang pertama kali disampaikan secara terbuka kapada pemerintah untuk perwujudan supremasi sipil misalnya, dikeluarkan pada tahun 2000 oleh Forum untuk Reformasi Demokratis –terdiri dari kalangan akademisi, Ornop, Birokrat sipil dan ahli-ahli internasional—yang isinya menekankan: 1). Pencabutan Ketetapan MPR No VII/MPR/2000 yang mempertahankan keberadaan Fraksi TNI-Polri di MPR hingga 2009; 2). Pencabutan Undang-undang No 80 Tahun 1958 Tentang Badan Pembangunan Nasional –yang memberi militer peran dalam pengambilan keputusan—dan Undang-undang No 20 Tahun 1982 –yang menunjuk militer sebagai “dinamisator dan stabilitator, sejajar dengan kekuatan sosial lainnya (yang) menjalankan tugas-tugas dan menjamin kesuksesan perjuangan nasional dalam membangun dan meningkatkan taraf hidup rakyat.”; 3). Menghapuskan jatah kursi militer di DPR dan DPRD; 4). Memulihkan hak-hak kewarganegaraan personel militer dengan memberi hak pilih dalam Pemilu; 5). Memperkuat keahlian DPR untuk menguasai urusan-urusan militer dan pertahanan agar bisa berperan baik sebagai legislator dan pengawas penerintah; 6). Menjamin adanya doktrin TNI yang tunduk pada supremasi otoritas sipil dan membatasi aktivitas TNI pada pertahanan melawan ancaman dari luar; 7). Pencabutan Pasal 28 (1) dari Bab X A amandemen kedua UUD 1945 yang melarang penuntutan-penuntutan di bawah perundang-undangan yang masih berlaku; 8). Personel militer harus diadili di pengadilan sipil atas kekerasan dan pelanggaran hukum-hukum sipil; 9). Memperkuat keahlian DEPHAN dalam urusan-urusan militer; 10). Pencantuman dalam Undang-undang larangan bagi perwira aktif militer untuk menjabat posisi-posisi sipil dalam pemerintahan; 11). Menentukan batas-batas hukum yang jelas antara badan-badan intelijen yang berbeda dan mengalihkan pekerjaan-pekerjaan mereka ke polisi selama dibenarkan; 12). Penunjukkan perwira tinggi dilaksanakan oleh cabang eksekutif pemerintan melalui konsultasi dengan parlemen nasional; 13). Polisi ditempatkan di bawah otoritas Departemen Dalam Negeri begitu departemen tersebut telah menjadi pranata sipil; 14). Struktur sipil yang bisa dipertanggungjawabkan kepada pemerintah harus mengambil alih manajemen bisnis legal angatan bersenjata seraya menjamin keuntungan yang didapat tetap milik TNI; serta 15). Pengurangan Komando Teritorial militer harus dikombinasikan dengan pemberian kesempatan berpartisipasi dalam forum-forum internasional untuk menanamkan norma-norma profesional yang lebih besar dan menaikkan gaji tentara.[6]

Dinamika Advokasi RSK 2006: Di Antara Akomodasi, Kompromi dan Resistensi Negara

Advokasi RSK sepanjang tahun 2006 yang dilakukan kalangan OMS dapat dilihat dari beberapa isu dan kasus-kasus menonjol serta momentum-momentum penting sepanjang tahun ini, seperti di paparkan berikut ini:

1. Rancangan Undang-undang Kemanan Nasional

Pembahasan Rancangan Undang-undang Kemanan Nasional di DEPHAN menuai polemik, terutama antara DEPHAN dan Polri. Padahal jauh sebelumnya, beberapa konsep keamanan nasional yang diperdebatkan seperti adanya mekanisme kontrol otoritas politik sipil terhadap seluruh aktor kemanan sudah menjadi diskursus dan rekomendasi kalangan OMS. Adalah Propatria yang mengawal dinamika isu ini dengan melihat kompleksitas problem pertahanan dan tumpang tindihnya legislasi, kebijakan dan pembagian peran antar aktor keamanan di bidang ini. Apa yang diinisiasi Propatria sebenarnya juga menjembatani berbagai pandangan tentang keamanan nasional sekaligus menepis kecurigaan-kecurigaan terutama dari kalangan yang berpikir parsial hanya dari sisi pelaksanaan dan kalangan yang ‘trauma’ dengan istilah keamanan dengan menawarkannya dalam bentuk konsep, yang juga sekaligus mengakomodasi konsepsi human security yang dikembangkan Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB). Persoalannya sekarang tampaknya bukan terhadap konsep dan Rancangan Undang-undang yang diusulkan kalangan OMS, namun lebih pada politik kepentingan pada Rancangan Undang-undang yang diajukan DEPHAN dan pandangan akan adanya ‘ancaman’ terhadap previledge Polri. Sehingga praktis sepanjang tahun 2006 proses ini ‘tersendat’ di pemerintah.[7]

2. Rancangan Undang-undang Intelejen

Terkait dengan minimnya perhatian terhadap reformasi intelejen dan munculnya kecenderungan ‘menghidupkan’ kembali peran-peran extra-ordinary dan extra-judicial Badan Intelejen Negara dengan menggunakan isu terorisme dan pengajuan Rancangan Undang-undang Badan Intelejen Negara dan Rancangan Undang-undang Rahasia Negara, sejak awal tahun 2005 kalangan OMS yang diinisiasi PACIVIS mendorong isu reformasi intelejen negara. Kelompok kerja untuk reformasi intelejen yang terdiri dari kalangan akademisi dari Universitas, Think Tank, LIPI dan Ornop menyiapkan rancangan Undang-undang Intelejen Negara versi masyarakat sipil yang jauh lebih demokratis, berperspektif HAM dan menempatkan BIN secara proporsional sesuai dengan fungsi dan tugasnya sebagai intelejen negara. Rancangan Undang-undang yang telah disiapkan kelompok kerja yang juga disosialisasikan ke beberapa provinsi ini juga menjadi bahan advokasi reformasi intelejen yang didukung satu koalisi nasional bernama Simpul Aliansi Nasional untuk Demokratisasi Intelejen (SANDI) yang terdiri dari beberapa OMS seperti Elsam, Human Rights Working Group (HRWG), Imparsial, ICW, ISAI, KontraS, Pacivis, Propatria, RIDEP and YLBHI. Sayangnya, respons ‘positif’ pemerintah terhadap dinamika ini tidak disertai dengan keseriusan memasukkanya dalam Program Legislasi Nasional (PROLEGNAS) sampai dengan akhir tahun ini.

3. Rancangan Undang-undang Peradilan Militer

Proses revisi UU peradilan militer sudah masuk di DPR. Kalangan OMS melakukan protes keras atas hambatan yang muncul dari sikap kontraproduktif DEPHAN yang melindungi kepentingan militer ketimbang mengawal dan meloloskan pembahasannya di DPR. Menteri Pertahanan Juwono Sudarsono secara terbuka menunjukkan keberpihakannya pada sikap konsevatif segelintir kalangan militer yang masih ingin mendapat previledge dengan menghindari status equality before the law sebagaimana kalangan sipil dengan mengedepankan argumen prihal ketidaksiapan aparat hukum sipil dan sistem hukum yang ada untuk mengadili kalangan militer.[8] YLBHI dan Elsam dengan tegas menyatakan bahwa Kitab Undang-undang Hukum Pidana (KUHP) dan Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana (KUHAP) kompatibel untuk mengadili setiap anggota TNI yang melakukan pelanggaran tindak pidana umum dan Mahkamah Agung juga menegaskan bahwa peradilan sipil yang ada siap untuk mengadili anggota TNI.[9]

4. Peran Departemen Pertahanan

Peran strategis DEPHAN sebagai institusi yang berwenang menjalankan kebijakan penyelenggaraan pertahanan negara yang lebih komprehensif –dimana TNI merupakan komponen utamanya- mengasumsikan adanya kemampuan kontrol secara efektif terhadap TNI.[10] Dalam pandangan OMS, asumsi di atas cenderung di atas kertas. TNI masih relatif melakukan hal sebaliknya, lebih dominan mempengaruhi kebijakan DEPHAN yang akan diterapkan untuk TNI, baik dalam hal threat assesment, pengembangan postur pertahanan, struktur, gelar kekuatan, peralatan dan anggaran. Kritik OMS terhadap posisi DEPHAN yang demikian terkait dengan ketidakjelasan atau keberanian sikapnya dalam hal kasus-kasus pelanggaran HAM, korupsi, praktek bisnis –termasuk bisnis-bisnis yang bersifat kirminal dan merugikan negara— dan tindakan penyalahgunaan wewenang lainnya oleh TNI. Masih banyak aktifitas TNI yang berada dil luar kendali DEPHAN, yang merupakan ekses dari lemahnya posisi politik otoritas sipil di lembaga ini dan pandangan kalangan TNI bahwa DEPHAN hanya mengurusi pembiayaan negara dan administrasi mereka. Dalam soal-soal pengadaan senjata, logistik dan pembiayaan operasional misalnya, kondisi ini terlihat lebih jelas. TNI dengan leluasa dapat berhubungan langsung dengan pihak-pihak ketiga. Dalam hal kasus-kasus demikian terungkap ke publik, DEPHAN biasanya ’berfungsi’ mencuci kesalahan-kesalahan tersebut dengan memberikan respon dan tindakan yang cenderung ’menyelamatkan’ citra TNI ketimbang mengkoreksinya.[11]

5. Pengalihan Bisnis Militer

Advokasi OMS terhadap isu pengambilalihan bisnis militer menyoroti lamban dan bertel-telenya upaya pemerintah mengambilalih bisnis-bisnis TNI. Proses pengajuan rancangan Keppres pembentukan tim khusus inventarisasi bisnis di lingkungan TNI, pembentukan kelompok kerja, surat menyurat resmi Menteri Pertahanan ke Panglima TNI dan Kepala-kepala Staf Angkatan, hingga verifikasinya menghabiskan waktu hampir 2 tahun sejak disahkannya UU TNI pada tahun 2004. Informasi angka bisnis yang diambilalih pun simpang siur, mulai dari sekitar 219 unit, hingga angka 900 sampai 1000 unit, dan terakhir 1.520 unit.[12] Belum termasuk masalah Keppres yang sampai saat ini belum terrealisasi. Kalangan OMS juga mengkritisi ketiadaan tindakan serius terhadap bisnis ’abu-abu’ atau bahkan ilegal/kriminal aktor keamanan, seperti kasus uang jasa keamanan perusahaan pertambangan Amerika Serikat yang berbasis di New Orleans, Freeport-McMoRan Copper & Gold Inc.kepada Kodam Trikora, kasus illegal logging oleh perwira tinggi TNI, pejabat pemerintah dan aparat penegak hukum di Papua antara 2002-2004, serta kasus ditemukannya 185 pucuk senjata api berbagai jenis di kediaman Wakil Asisten Logistik KSAD, almarhum Brigjen Koesmayadi.[13]

6. Pelanggaran HAM dan Hukum oleh TNI dan Polri

Dalam pandangan OMS, aktor keamanan, terutama TNI masih menggunakan pengaruh dominannya sebagaimana di masa lalu pada setiap proses hukum yang melibatkan aparatnya. Akibatnya, tidak satu pun kasus-kasus yang melibatkan TNI diselesaikan secara adil dan akuntabel hasilnya, seperti kasus Timor Timur, Tanjung Priok, Abepura dan Pembunuhan Munir. Kalangan OMS juga mengecam banyaknya kasus-kasus pelanggaran hukum dan HAM yang terus terjadi atau belum diproses secara hukum. Dalam hal ini insitusi TNI melanggengkan praktek impunity dengan mempertahankan aparatnya yang ‘melanggar hukum’ pada posisi-posisi strategis dengan dalih otonomi TNI dalam mekanisme promosi dan mutasi perwira, serta menggunakan pengadilan militer untuk menghindar dari upaya koreksi melalui sistem hukum nasional, termasuk pengadilan HAM.[14] TNI belum menjadi institusi yang tunduk pada hukum melahirkan ketidaksamaan di muka hukum (inequality before the law) antara personil TNI dan warga sipil.[15]

7. Pencabutan Embargo Militer Amerika Serikat

Penandatanganan Undang-undang Apropriasi HR 3067 oleh Presiden Amerika Serikat (AS), George W. Bush pada 14 November 2005, menandai pencabutan embargo militer atas Indonesia yang telah berlangsung sejak peristiwa Santa Cruz tahun 1992 sekaligus menjadi babak baru membaiknya hubungan militer AS-Indonesia. Menanggapi pencabutan ini, awalnya pandangan kalangan OMS terpecah dua, yaitu kelompok yang menolak –terutama dari komunitas advokasi HAM—dan yang menerima –dari komunitas Think Tank RSK. Namun akhirnya muncul satu pernyataan sikap bersama yang menekankan tetap perlunya kondisionalitas HAM dan reformasi untuk kerjasama tersebut, dimana pemerintah AS harus dengan sungguh-sungguh menjadikannya sebagai parameter evaluasi tahunannya.[16] Setelah satu tahun berjalan, kalangan OMS tetap meminta pemerintah AS dan komunitas internasional lainnya agar proses demokratisasi, penguatan kontrol otoritas politik sipil atas militer dan penegakan HAM di Indonesia mendapat perhatian serius. AS dan masyarakat dunia seharusnya lebih menekankan sekaligus membantu Indonesia untuk mengkaji ulang agenda reformasi, membuat evalusi terhadap pencapaian 8 tahun reformasi, serta menyusun road map yang dapat mengakhiri masa transisi sehingga dapat memasuki rumah demokrasi yang nyata dan hakiki. Beberapa permasalahan yang masih muncul dapat menjadi pertimbangan pemerintah AS. Kongres dan Senat untuk melakukan kajian ulang terhadap kerjasama militer AS-Indonesia dan tidak membuka secara total kerjasama militer dengan Indonesia. Pemerintah AS, termasuk Kongres dan Senat juga tidak menerima begitu saja lobi pemerintah Indonesia, militer Indonesia bahkan kelompok sipil yang menghendaki normalisasi hubungan militer AS-Indonesia dengan mengatasnamakan upaya penuntasan RSK, reformasi TNI serta modernisasi persenjataan militer Indonesia tanpa melakukan pengecekan terhadap proses transisi demokrasi di Indonesia.[17]

8. Pengadaan Alutsista

Dalam pandangan OMS, pengadaan alat-alat militer cenderung inkonsisten dan tidak mengacu pada pengembangan postur pertahanan. Menghadapi embargo Amerika Serikat, pemerintah membeli persenjataan produksi negara-negara Eropa, meski dengan harga sangat mahal atau kualitas kurang memadai karena merupakan barang bekas pakai. Problemnya, hampir seluruh pengadaan tersebut menggunakan fasilitas kredit ekspor yang setiap tahunnya dialokasikan untuk DEPHAN dan Polri.[18] Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas setiap tahun mengalokasikan US$ 500 juta untuk pengadaan dan pembiayaan militer dengan alasan tidak adanya skema pinjaman lain dari donor bilateral atau multirateral yang diperbolehkan membiayai pembiayaan tersebut. Artinya, diluar budget APBN khusus untuk anggaran pertahanan, militer juga memperoleh sumber-sumber keuangan lain yang jelas menambah beban hutang negara.[19]

9. Kontra-terorisme

Sorotan tajam OMS terhadap operasi-operasi kontra-terorisme terkait erat dengan minimnya perlindungan HAM dan keselamatan masyarakat sipil. Kebijakan perang terhadap terorisme selain memberikan impact pada pengurangan jaminan hak-hak privat dan kebebasan-kebebasan juga memberikan kekuatan extra-ordinary terhadap aktor-aktor keamanan –BIN dan Detasemen 88 Polri—untuk melakukan tindakan represif. Kalangan OMS mengajukan beberapa kasus penangkapan dan penahanan sewenang-wenang, penyiksaan, hingga penetapan hukuman mati dalam tindak pidana terorisme, seperti yang terjadi di Sulawesi Tengah, Jawa Tengah, DI Yogyakarta dan Jawa Timur. Upaya pemberantasan terorisme telah menghalalkan segala cara, termasuk mengambil hak-hak yang tidak boleh dikurangi dalam keadaan apapun (non-derogable right), melakukan penyiksaan (torture) dan mensahkan penangkapan dan penahanan sewenang-wenang (arrest and arbitrary detention). Hal lain yang menjadi sorotan adalah permintaan Presiden untuk melibatkan TNI dalam perang melawan teorisme.[20]

10. Brutalitas Polisi

Fenomena meningkatnya brutalitas polisi menjadi satu fakta yang diajukan kalangan OMS terkait dengan belum menyeluruhnya reformasi institusi ini, termasuk seringkali muncul dalam liputan media.[21] Dengan corak militeristik yang diwariskan militer pada masa Orde Baru, aparat kepolisian menjadi aktor dominan baru dalam berbagai kekerasan di masyarakat, jauh di atas pelanggaran sejenis oleh TNI. Pada tingkat tertentu, termasuk makin maraknya pelibatan anggota polisi dalam bisnis-bisnis ilegal dan melanggar hukum. Bagi kalangan OMS, berlanjutnya brutalitas polisi sangat dipengaruhi ketidakjelasan fungsi dan peran pengawasan DPR dan tidak adanya otoritas politik sipil setingkat kementerian yang berwenang membawahi langsung insitusi kepolisian yang saat ini berada di bawah Presiden. Di sisi lain, tidak ada aturan hukum yang mengatur legitimasi dan mekanisme pertanggungjawaban kepolisian secara reguler kepada DPR. Juga Komisi Kepolisian Nasional yang dimaksudkan untuk mengawasi Kepolisian justru mendapat mandat yang ‘lemah’ dalam Undang-Undang No 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia.

Masa Depan Advokasi OMS dalam RSK: Dinamika dan Tantangan Mendorong Kontrol dan Pengawasan Demokratis

Dinamika RSK dalam perjalanannya diwarnai isu-isu yang kian spesifik, dan melibatkan banyak aktor dan pendekatan. Dinamika ini setidaknya dipengaruhi beberapa faktor seperti 1). Adanya kompromi dan politik akomodasi kalangan elit Orde Baru yang masih menguasai yudikatif, legislatif dan eksekutif terhadap tuntutan-tuntutan mendesak publik di atas; 2). Munculnya kalangan politisi sipil dari partai-partai lama dan baru yang akomodatif terhadap sejumlah agenda transisi demokrasi; 3). Terbukanya akses publik terhadap rancangan, proses dan pengambilan kebijakan RSK di parlemen dan pemerintah, meski belum disertai dengan pelibatan yang massif dalam proses desain bersama dengan kalangan-kalangan akademisi, OMS, Ornop dan Organisasi Masyarakat (Ormas) lainnya yang memiliki perhatian terhadap RSK; dan 4). Desakan dan dukungan komunitas internasional terhadap agenda RSK di Indonesia.

Sayangnya, dinamika RSK yang telah berjalan dalam beberapa periode kekuasaan paska Soeharto belumlah menunjukkan grafik perubahan yang sangat signifikan. Paket perubahan yang menjadi tuntutan di tahun 1998 kian bergerak ke arah reformasi simbolik ketimbang substantif. Hal ini dapat ditengarai pada munculnya beberapa kebijakan RSK yang miskin implementasi, apalagi pengawasan dalam implementasinya serta bersifat parsial.[22] Belum lagi ditambah sejumlah persoalan yang tersandung kompleksitas sikap politik negara dan elit aktor keamanan, seperti akuntabilitas pelanggaran dan kejahatan politik dan ekonomi yang melibatkan aktor keamanan serta kesungguhan pengembangan postur dan kultur aktor keamanan yang profesional, tunduk pada otoritas politik sipil dan ketentuan hukum yang berlaku.

Di sisi lain, peran dari OMS dalam 2 periode pemerintahan terakhir (pemerintahan Megawati Soekarnoputri dan Susilo Bambang Yudhoyono) cenderung bergerak dalam dinamika dan orientasi yang beragam dan bergerak tanpa konsensus dan distribusi peran yang ketat dalam mengawal agenda RSK bila dibandingkan pada 2 periode sebelumnya (B.J. Habibie dan Abdurrahman Wahid). Dalam beberapa hal kondisi ini dapat dimaklumi, karena memang sangat terkait dengan dinamika politik makro, kecenderungan dan kepentingan kalangan elit, serta arah konsolidasi dan resistensi negara dan pihak aktor keamanan. Kondisi ini menunjukkan dan membuktikan bahwa dinamika transisi demokrasi Indonesia masih pada tataran pencarian makna bersama, penuh kompromi antar berbagai kepentingan, dan sangat tergantung pada arus kepentingan politik dominan ketimbang menjawab persoalan-persoalan substansial dan prinsipiil, yang utamanya untuk melakukan perubahan secara konsisten dan efektif di tubuh negara. Secara khusus, reformasi TNI dan Polri yang didorong pemerintah misalnya, baru menyentuh aspek-aspek legal non penegakan hukum dan aspek-aspek struktural non-reorientasi postur dan strategi pertahanan dan keamanan. Sementara reformasi BIN masih jauh dari proses karena belum satu pun aturan hukum baru yang didorong, apalagi diberlakukan. Rancangan Undang-undang Badan Intelejen Negara yang diusulkan BIN pun hanya untuk memberikan payung hukum terhadap institusi intelejen ini, namun belum mengatur kewenangan dan larangan serta mekanisme pengawasan negara (eksekutif dan legislatif) terhadap kerja-kerja badan intelejennya.

Karenanya advokasi RSK oleh kalangan OMS bukan saja tetap berhadapan dengan resistensi dari aktor-aktor kemananan, namun juga berbenturan dengan ambiguitas sikap politik negara dan miskinnya dukungan politik elit. Kecenderungan ini pada akhirnya mendorong kecenderungan banyak avokasi RSK kalangan OMS mengedepankan pilihan agenda dan strategi yang lebih realistis sesuai dengan kapasitas dan arah kepentingan masing-masing organisasi, misalnya pada kebijakan dan kasus tertentu ketimbang berkonsolidasi dan secara bersama-sama mengawal isu-isu RSK di tataran pengembangan sikap dan kemauan politik negara untuk melakukan perubahan total secara sungguh-sungguh sebagaimana telah didesakkan pada 1997-1998 lalu. OMS mau tidak mau juga mengambil sikap lebih realistis dalam mendorong perubahan, misalnya dengan menggunakan indikator kasus dan isu ketimbang menilai berdasarkan indikator perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan terhadap legislasi dan kebijakan sektor keamanan, yang  mensyaratkan kapasitas dan dukungan politik yang kuat serta adanya konsolidasi dan jaringan kerja besar yang lebih solid.

Walhasil, perjalanan advokasi RSK sepanjang tahun 2006 memang tidak menampakkan pencapaian yang sangat menonjol dan besar, namun harus berpuas pada kemajuan-kemajuan kecil yang mungkin dapat menjadi preseden untuk mendorong perubahan-perubahan besar.

Jakarta, 7 Mei 2007


[1] Catatan untuk Almanak Security Sector Reform 2006, Lesperssi dan DCAF

[2] Beberapa nama aktivis muda LBH yang telibat dalam pergulatan perlawanan rakyat yang bersifat sektoral yang seringkali berhadapan dengan otoritarianisme Negara dan represi aktor-aktor keamanannya muncul, seperti Abdul Hakim Garuda Nusantara, Todung Mulya Lubis, Nursyahbani Katjasungkana, Hendardi, Mulyana W Kusuma, Bambang Widjayanto dan Munir.

[3] Kusnanto Anggoro, Pengantar dalam “Rekam Jejak Proses ‘SSR’ Indonesia 2000-2005” (Jakarta: Propatria Institute, Oktober 2006), hal. xvii

[4] Kusnanto Anggoro dan Anak Agung Banyu Perwita (Ed.), “Rekam Jejak Proses ‘SSR’ Indonesia 2000-2005” (Jakarta: Propatria Institute, Oktober 2006), hal. 114-115

[5] Pembagian tiga kategori ini bukanlah pemisahan yang ekstrim, karena pada tingkat tertentu beberapa aktor dari kalangan OMS saling bertemu untuk sharring gagasan dan mengatur strategi. Sebagai contoh, dalam menyikapi Undang-undang Anti Terorisme, seluruh OMS yang melakukan advokasi RSK memiliki kecenderungan kritik dan keberatan yang sama, meskipun cara dan pendekatan advokasi yang dilakukan berbeda-beda.

[6] Forum untuk Reformasi Demokratis, “Penilaian Demokratisasi di Indonesia” (Jakarta-Stockholm: International IDEA, 2000), hal 81-101

[7]Supaya TNI dan Polri Lebih Serasi”, Koran Tempo 2 November 2006, “RUU Kemanan Nasional Terkendala Posisi Polri”, Republika 20 November 2006

[8] Sebagai representasi dari otoritas politik sipil, Menhan seharusnya faham, bahwa pembahasan RUU Peradilan Militer yang memperjelas yurisdiksi tindak pidana dan pelanggaran disipliner oleh prajurit TNI adalah kelanjutan dari TAP MPR No VII Tahun 2000 Tentang Peran TNI dan Polri serta UU No 34 Tahun 2004 Tentang TNI. Lihat “Penyidik TNI Diminta Tetap Polisi Militer”, Republika 8 Desember 2006, “Peradilan Sipil Diminta Tak Tinggalkan Ciri Militer”, Koran Tempo 8 Desember 2006, “RUU Peradilan Militer yang Terkatung-katung Menuggu Political Will Pemerintah”, Indopost 14 November 2006, “Juwono Reject Civilian Trials”, The Jakarta Post 30 November 2006.

[9]KUHP dan KUHAP Dinilai Kompatibel”, Kompas 1 Desember 2006, “Pengadilan Militer Siap Adili Anggota TNI” 2 Desember 2006.

[10] Pasal 16 Undang-undang No 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara menyebutkan peran Menteri Pertahanan meliputi; 1). Membantu Presiden dalam merumuskan kebijakan umum pertahanan negara; 2). Menetapkan kebijakan tentang penyelenggaraan pertahanan negara berdasarkan kebijakan umum yang ditetapkan Presiden; 3). Menyusun buku putih pertahanan serta menetapkan kebijakan kerja sama bilateral, regional, dan internasional di bidangnya; 4). Merumuskan kebijakan umum penggunaan kekuatan Tentara Nasional Indonesia dan komponen pertahanan lainnya; 5). Menetapkan kebijakan penganggaran, pengadaan, perekrutan, pengelolaan sumber daya nasional, serta pembinaan teknologi dan industri pertahanan yang diperlukan oleh Tentara Nasional Indonesia dan komponen kekuatan pertahanan lainnya; 6). Bekerjasama dengan pimpinan departemen dan instansi pemerintah lainnya serta menyusun dan melaksanakan perencanaan strategis pengelolaan sumber daya nasional untuk kepentingan pertahanan.

[11] Kontras-INFID-Imparsial, “Catatan Monitoring Reformasi TNI 1 Tahun Paska Pencabutan Embargo Militer Amerika Serikat”, Oktober 2006, hal. 19

[12]900 Unit Bisnis TNI Terpetakan” Republika 25 Februari 2006, ”Pemerintah Bentuk Pengelola Bisnis TNI” Koran Tempo 3 Maret 2006, ”Bisnis TNI Dijadikan 7 Perusahaan” Republika 8 Maret 2006, “Bisnis TNI yang Diverifikasi Sudah 1.520 Unit” Republika 14 Maret 2006

[13]NGOs accuse TNI, officials in biggest timber heist ever” The Jakarta Post 18 Februari 2005, “Security payment by Freeport trigger U.S govt inquiry” The Jakarta Post 19 Januari 2006. Kasus Koesmayadi diurai mendalam pada 2 edisi majalah Tempo secara berturut-turut, yaitu edisi  “Warisan Maut Jenderal Koes”, Tempo Edisi 3-9 Juli 2006, dan “Jenderal di Luar Jalur”, Tempo Edisi 10-16 Juli 2006. Perihal uang jasa keamanan Feeport dapat dilihat di laporan Global Witness, “Paying For Protection, The Freeport mine and the Indonesian Security forces” Juli 2005. Sedangkan kasus illegal logging yang melibatkan kalangan perwira TNI, lihat laporan Environmental Investigation Agency/Telapak, “The last Frontier; Illegal logging in Papua and China’s massive thimber theft”, London/Jakarta, Februari 2005

[14] Beberapa nama perwira ‘bermasalah’ tersebut antara lain Mayor Jenderal Sriyanto Muntrasan yang diangkat menjadi Panglima Kodam III Siliwangi (terlibat dalam kasus Tanjung Priok, 1984), Kolonel Chairawan sebagai Komandam Korem 011 Lilawangsa, Aceh (kasus penculikan dan penghilangan aktivis pro-demokrasi 1997-1998), Mayor Jenderal Sjafrie Sjamsoedin sebagi Sekjen Departemen Pertahanan (Kerusuhan Mei 1998) dan Mayor Jenderal Adam Damiri yang diangkat sebagai Asisten Operasional Kasum TNI (Kasus Timor Timur 1999), Palima Kodam Iskandar Muda, Mayor Jenderal Endang Suwarya menjadi . Wakil Kepala Staf Angkatan Darat (Darurat Militer dan Darurat Sipil di Aceh). Lihat “Rights group wary of TNI reshuffle” The Jakarta Post 5 Februari 2005, “Promosikan Sriyanto dan Chairawan, TNI Diprotes” Indopost 5 Februari 2005, “TNI Dinilai Belum Hormati Penegakan HAM” Suara Pembaruan 5 Februari 2005, “LSM Nilai TNI Tak Peka Soal Endang Suwarya” Koran Tempo 2 April 2005, “Activist criticize latest TNI moves” The Jakarta Post 2 April 2005.

[15] Mufti Makaarim A, “Potret Reformasi TNI 2006”, www.prakarsa-rakyat.org

[16] Lihat Siaran Pers Bersama oleh INFID, Pro Patria, Kontras, Imparsial HRWG, The Ridep Institute dan LBH Jakarta, Oktober 2005 menyikapi rencana pencabutan Embargo Militer AS, sebelum akhirnya UU tersebut disahkan pemerintah AS dan hanya memuat sedikit sekali klausul RSK dan HAM.

[17] Kontras-INFID-Imparsial, “Catatan Monitoring Reformasi TNI 1 Tahun Paska Pencabutan Embargo Militer Amerika Serikat”, Oktober 2006, hal. 25

[18] Lebih dalamnya lihat Andi Widjajanto dan Makmur Keliat, “Laporan Penelitian Reformasi Ekonomi Pertahanan di Indonesia” (Jakarta: INFID dan PACIVIS, 2006)

[19]Kredit Ekspor TNI dan Polri Dievaluasi” Suara Pembaruan 28 Februari 2006

[20] Pernyataan ini serta merta mendapat reaksi keras berbagai kalangan. Mantan Presiden Abdurrahman Wahid menyatakan bahwa menghidupkan peran aktif Koter adalah obat yang salah untuk penyakit yang tengah kita hadapi dan berpotensi menghidupkan kembali militerisme dan mendorong pemerintahan yang otoriter. Sementara Ketua Majelis Permusyawaratan Rakyat, Hidayat Nurwahid menegaskan bahwa militer hanya dapat melakukan peran perbantuan terhadap Kepolisian Nasional (Polri) dan Badan Intelijen Negara (BIN), bukan mengambilalih perannya. Lihat ”Politicians slam plan for TNI” The Jakarta Post 7 October 2005

[21] Sebagai contoh, lihat “Anggota Polisi Tembak Warga Sipil”, Kompas 29 Agustus 2006, “Polisi Pukul Terdakwa”, Media Indonesia 29 Agustus 2006, “Polisi Tembak Istri yang TNI”, Indopost 30 Agustus 2006, “Pelecehan Seksual, Langgar Kode Etik Brigjen Edhi Bisa Dipecat”, Media Indonesia 30 Agustus 2006, “Illegal Loging, Wakapolres Tabalong Dipecat” “Oknum TNI, Polisi, dan Penjahat Bersekongkol”, 12 November 2006.

[22]Reformasi TNI Masih Parsial dan Internal”, 14 November 2006