Oleh; Mouvty Makaarim A.*

Sepanjang Tahun 2006, sejumlah agenda transisi demokrasi terkait dengan reformasi sektor keamanan, khususnya TNI berjalan tersendat-sendat. Kemajuan yang dicapai di bidang legislasi misalnya masih disusuli dengan sejumlah kemunduran, terutama terkait dengan ketidakjelasan sikap dan keputusan politik pemerintah melakukan perubahan yang konsisten di sektor ini. Pemerintahan SBY-JK masih menjalankan reformasi TNI yang parsial dan atributif, sesuai dengan dinamika kepentingan politik ketimbang mengembangkannya sesuai arah pembangunan pertahanan negara yang mensyaratkan perbaikan dan pengembangan profesionalitas TNI.

Secara umum, dapat dikatakan bahwa tahun 2006 ditandai kemajuan normatif di pada tataran legislasi di level nasional dan daerah, terbentuknya lembaga-lebaga ekstra-judicial untuk menguatkan fungsi kontrol terhadap negara, serta pemilu yang lebih terbuka yang mendorong lahirnya politisi-politisi sipil baru di level yudikatif, legislatif dan eksekutif. Namun, negara secara makro masih belum maksimal melaksanakan, mengawasi dan mengevaluasi implementasi dari pelbagai kebijakan tersebut. Kinerja eksekutif-legislatif-yudikatif cenderung merupakan hubungan-hubungan gelap bernuansa kolusi dan kompromi, terutama terkait dengan tindakan politik dan hukum yang membawa konsekuensi-konsekuensi pada aliansi kepentingan elit dan jaringannya, termasuk TNI.

Sementara dalam kasus reformasi TNI secara khusus, kondisi ini ditunjukkan dengan fenomena impunity terhadap pelanggaran HAM dan kejahatan yang melibatkan aktor-aktor keamanan, ‘tebang pilih’ penyelesaian kasus-kasus korupsi dan kejahatan ekonomi yang tidak menyentuh institusi keamanan, belum tuntasnya pengembangan profesionalitas dan independensi institusi dari praktek politik dan ekonomi, serta ketidakjelasan arah pengembangan postur insitusi TNI kedepan.

Tulisan ini akan memaparkan secara ringkas bagaimana dinamika kerja pemerintah dalam mendorong reformasi sektor keamanan, khususnya pada institusi militer (TNI) sepanjang tahun 2006 terkait dengan pandangan di atas. Pada bagian penutup, tulisan ini memberikan kesimpulan dan rekomendasi proyeksi 2007 terkait dengan perbaikan dan keberlanjutan upaya reformasi TNI, utamanya merujuk pada sinergitas agenda reformasi 1998 dan arah transisi demokrasi yang ingin dibangun.

Masalah-masalah Reformasi TNI 2006: Ketika Biduk Kehilangan Arah

Agenda reformasi 1998 adalah menjauhkan TNI dari praktek-praktek yang menyimpang sebagaimana di masa Soeharto, mendorong pertanggungjawaban politik dan hukum yang akuntabel terhadap pelbagai kejahatan dan pelanggaran, serta memastikan terbentuknya militer profesional sebagaimana dimaksud UU No 34/2004 Tentang TNI, sebagai, “tentara yang terlatih, terdidik, diperlengkapi secara baik, tidak berpolitik praktis, tidak berbisnis, dan dijamin kesejahteraannya, serta mengikuti kebijakan politik negara yang menganut prinsip demokrasi, supremasi sipil, hak asasi manusia, ketentuan hukum nasional, dan hukum internasional yang telah diratifikasi“.

Merespon tuntutan reformasi tersebut, TNI mengembangkan tafsir sendiri akan konsep demokrasi dan peran mereka, termasuk peran politik dan penegakan keamanan. Paradigma baru TNI menyatakan peran mereka di masa depan tetap tidak dapat dipisahkan dari keterpaduan peran pertahanan keamanan negara dan pembangunan bangsa. Pandangan-pandangan konservatif TNI muncul dalam pernyataan seperti, …(m)emarjinalkan TNI dengan back to barracks, berarti mengeliminasi hak politik anggota TNI sebagai warga negara, sekaligus memisahkan TNI dari rakyat yang menjadi tumpuan kekuatan dan basis jati diri TNI.[1] Pandangan ini berkembang dalam rumusan peran sosial-politik TNI yang tidak selalu harus di depan, berubah dari menduduki menjadi mempengaruhi, dari mempengaruhi langsung menjadi tidak langsung dan bersedia melakukan political and role sharring dengan komponen bangsa lainnya.[2]

Diakui, TNI ‘secara insitusional’ memberikan respon cepat terhadap kritik dan tuntutan reformasi yang diarahkan lebih keras kepada mereka dibandingkan institusi lain dengan menyatakan merubah paradigma, peran, fungsi dan tugas, meski secara substansial sebenarnya tidak ada yang berubah sebagaimana tercermin di atas. Pemerintah juga memberikan respon terhadap kritik dan tuntutan tersebut dengan mengeluarkan kebijakan pemisahan TNI dan Polri (Tap MPR No.VI/2000), pengaturan peran TNI dan peran Polri (Tap MPR No.VII/2000), UU No. 3/2002 tentang Pertahanan Negara dan UU No 34/2004 tentang TNI. Termasuk amandemen UUD 1945 yang kembali menegaskan fungsi pertahanan TNI di bawah kontrol otoritas politik sipil.

Sampai dengan 2006, respon cepat perubahan paradigma TNI dan legislasi-legislasi baru tersebut belum efektif mempengaruhi perubahan kultur, pertanggungjawaban hukum, bahkan profesionalitas di tubuh mereka. Reformasi TNI yang berjalan formal telah kehilangan arah dan menimbulkan persoalan-persoalan di atas, ditunjang dengan ketidakseriusan pemerintah memastikan perwujudannya dan keengganan melakukan pengawasan dan mengambil tindakan tegas atas penyimpangannya. Fakta ini menunjukkan bahwa otoritas politik sipil gagal memisahkan antara kebutuhan mereformasi TNI dan kebutuhan pemerintah memperoleh dukungan TNI untuk setiap kebijakan strategis tertentu. Kebutuhan publik atas peran TNI di bidang keamanan juga digunakan sebagai cara lain menutup peluang diselesaikannya kasus-kasus pelanggaran HAM, tindak pidana umum, bahkan kejahatan ekonomi yang melibatkan personil TNI.

Terkait dengan penegakan hukum (rule of law) di atas misalnya, TNI masih menggunakan pengaruh dominannya sebagaimana di masa lalu pada setiap proses hukum yang melibatkan aparatnya. Akibatnya, tidak satu pun kasus-kasus yang melibatkan TNI diselesaikan secara adil dan akuntabel. Dalam hal ini insitusi TNI melanggengkan praktek impunity dengan mempertahankan aparatnya yang ‘melanggar hukum’ pada posisi-posisi strategis dengan dalih otonomi TNI dalam mekanisme promosi dan mutasi perwira, serta menggunakan pengadilan militer untuk menghindar dari upaya koreksi melalui sistem hukum nasional, termasuk pengadilan HAM. TNI belum menjadi institusi yang tunduk pada hukum melahirkan ketidaksamaan di muka hukum (inequality before the law) antara personil TNI dan warga sipil.

Upaya pemerintah mengambilalih bisnis TNI pun lambat dan bertele-tele. Proses pengajuan rancangan Keppres pembentukan tim khusus inventarisasi bisnis di lingkungan TNI, pembentukan kelompok kerja, surat-menyurat Menteri Pertahanan (Menhan) ke Panglima TNI dan Kepala-kepala Staf Angkatan, hingga verifikasinya menghabiskan waktu hampir 2 tahun sejak disahkannya UU TNI pada tahun 2004. Informasi angka bisnis yang diambilalih pun simpang siur, mulai dari sekitar 219 unit, hingga angka 900 sampai 1000 unit, dan terakhir 1.520 unit.[3] Terkait Keppres, Menhan Juwono Sudarsono menyatakan akan terbit April 2006, menunggu hasil supervisi Menteri Negara BUMN.[4] Pada kesempatan lain Juwono menyatakan Keppres tersebut akan diumumkan bersamaan dengan pidato tahunan Presiden pada 16 Agustus 2006. Faktanya, sampai saat ini pengumuman Keppres tersebut belum terrealisasi.

Ini baru pada bisnis yang dipandang ‘legal’, diakui atau tercatat, baik di institusi TNI atau di pemerintah. Sementara disinyalir militer juga masuk pada wilayah bisnis ‘abu-abu’ atau bahkan ilegal/kriminal. Sebagai contoh, kasus uang jasa keamanan perusahaan pertambangan Amerika Serikat yang berbasis di New Orleans, Freeport-McMoRan Copper & Gold Inc.kepada Kodam Trikora, kasus illegal logging oleh perwira tinggi TNI, pejabat pemerintah dan aparat penegak hukum di Papua antara 2002-2004, serta kasus ditemukannya 185 pucuk senjata api berbagai jenis di kediaman Wakil Asisten Logistik KSAD, almarhum Brigjen Koesmayadi.[5]

Sepanjang tahun 2006, pengadaan alat-alat militer cenderung inkonsisten dan tidak mengacu pada pengembangan postur pertahanan. Menghadapi embargo Amerika Serikat, pemerintah membeli persenjataan produksi negara-negara Eropa, meski dengan harga sangat mahal atau kualitas kurang memadai karena merupakan barang bekas pakai. Problemnya, hampir seluruh pengadaan tersebut menggunakan fasilitas kredit ekspor yang setiap tahunnya dialokasikan untuk Dephan dan Polri. Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas setiap tahun mengalokasikan US$ 500 juta untuk pengadaan dan pembiayaan militer dengan alasan tidak adanya skema pinjaman lain dari donor bilateral atau multirateral yang diperbolehkan membiayai pembiayaan tersebut. Artinya, diluar budget APBN untuk anggaran pertahanan, militer memperoleh sumber-sumber keuangan lain yang menambah beban hutang negara.[6]

Padahal tahun 2005 pemerintah menyatakan menangguhkan pembelian peralatan tempur TNI, kecuali untuk alat-alat transportasi seperti suku cadang pesawat angkut Hercules atau pesawat Hercules bekas jenis C-130, dengan pertimbangan dalam 5-10 tahun mendatang Indonesia membutuhkan dana sangat besar untuk rehabilitasi dan rekonstruksi Aceh paska tsunami. Pada kesempatan lain, pemerintah memutuskan untuk menerapkan kebijakan pertahanan dengan titik berat pada pemenuhan kekuatan minimum yang diperlukan (minimum required essential force), dimana pemerintah tidak membeli alat utama sistem persenjataan (alutsista) yang sebetulnya tidak atau belum dibutuhkan.[7]

Sementara itu, DPR mengaku sulit mengawasi anggaran militer untuk pembelian alutsista TNI, lantaran minimnya data dan terbatasnya pengetahuan perihal persenjataan TNI.[8] Sebagai akibatnya, pengadaan alutsista rawan praktek korupsi dan perdagangan gelap, seperti pada kasus kredit ekspor senilai US$ 3.24 juta untuk pembelian 4 helikopter M-17 untuk TNI AD yang melibatkan 2 jenderal di atas bintang 2, kasus tertangkapnya 2 perwira menengah TNI AU dan rekanan TNI dalam pengadaan persenjataan di Honolulu serta terungkapnya ‘koleksi’ tidak wajar senjata Wakil Asisten Logistik KSAD almarhum Brigjen Koesmayadi.

Peran strategis Departemen Pertahanan (Dephan) untuk melakukan kontrol secara efektif terhadap TNI sepanjang tahun 2006 juga dipertanyakan, karena cenderung di atas kertas. TNI relatif sebaliknya, dominan mempengaruhi kebijakan Dephan, baik dalam hal threat assesment, pengembangan postur pertahanan, struktur, gelar kekuatan, peralatan dan anggaran. Banyak aktifitas TNI berada di luar kendali Dephan, yang akhirnya hanya mengurusi pembiayaan negara dan administrasi mereka. Dalam soal-soal pengadaan senjata, logistik dan pembiayaan operasional misalnya, TNI masih leluasa berhubungan langsung dengan pihak-pihak ketiga. Ketika tindakan ‘ilegal’ demikian terungkap ke publik, Dephan pun ‘berfungsi’ mencuci kesalahan tersebut dengan memberikan respon yang cenderung ‘menyelamatkan’ citra TNI ketimbang mengkoreksinya.

Dalam kasus revisi UU peradilan militer misalnya, Dephan cenderung bersikap kontraproduktif melindungi kepentingan militer ketimbang mengawal dan meloloskan pembahasannya di DPR. Menhan secara terbuka menunjukkan keberpihakannya pada sikap konsevatif segelintir kalangan militer yang masih ingin mendapat previledge dengan menghindari status equality before the law sebagaimana kalangan sipil. Sebagai representasi dari otoritas politik sipil, Menhan seharusnya faham, bahwa pembahasan RUU Peradilan Militer yang memperjelas yurisdiksi tindak pidana dan pelanggaran disipliner oleh prajurit TNI adalah kelanjutan dari TAP MPR No VII Tahun 2000 Tentang Peran TNI dan Polri serta UU No 34 Tahun 2004 Tentang TNI. Argumen prihal ketidaksiapan aparat hukum sipil dan sistem hukum yang ada untuk mengadili kalangan militer sangat tidak relevan.

What Next: Proyeksi Reformasi TNI 2007

Dapat disimpulkan bahwa diskursus reformasi TNI di tahun 2006 cenderung mengalami krisis seiring meningkatnya kebutuhan beraliansi akan kekuatan bersenjata tersebut terkait dengan isu-isu kontemporer seperti sparatisme, terorisme, fundamentalisme pasar, dan bahkan stabilitas keamanan, politik dan ekonomi sebagaimana di masa Orde Baru. Sebagai contoh krisis ini adalah permintaan Presiden SBY pada peringatan Hari TNI 5 Oktober 2006 agar TNI dilibatkan dalam menghadapi terorisme. Pernyataan ini lalu direspon TNI dengan mengaktifkan kembali komando teritorial. Kondisi ini memperlihatkan bahwa isu terorisme telah merubah posisi TNI yang semula ditempatkan sebagai ‘aktor bermasalah’ sehingga harus direformasi menjadi ‘aktor penting’ melawan terorisme.

Kalangan TNI sendiri cenderung concern pada soal-soal hak pilih TNI, pengalihan bisnis militer, Komando Teritorial dan perannya dalam kontra-terorisme, kedudukan TNI di bawah Departemen Pertahanan, serta Peradilan Militer, yang notabene juga merupakan isu politik publik yang potensial menguntungkan atau ‘menggerogoti’ previledge mereka, sehingga opini yang dikembangkan cenderung bias kepentingan TNI.

Menghadapi kondisi ini, proyeksi reformasi TNI 2007 harus dapat dikembalikan sesuai arah yang diinginkan gerakan reformasi 1998, yaitu penarikan total TNI dari peran-peran politik dan ekonomi, pertanggungjawaban hukum terhadap kejahatan dan pelanggaran oleh aparat TNI, dan pengembangan profesionalitas sebagai kekuatan pertahanan. Tanpa paradigma ini, maka isu reformasi TNI akan menjadi semacam kamuflase politik menghadapi tekanan publik.

Titik tolak konstitusi dan UU menjadi penting untuk memastikan arah dan konsistensi reformasi TNI. Pemerintah bersama-sama parlemen hendaknya menyadari bahwa pentingnya reformasi TNI terkait erat dengan pembangunan kekuatan pertahanan kita yang tidak akan pernah terwujud tanpa perbaikan di tubuh TNI. Termasuk dengan memperkuat peran Dephan sebagai perpanjangan tangan Presiden.

Kalangan masyarakat sipil pun dituntut untuk memperkuat tekanan, baik terkait dengan evaluasi terhadap dinamika reformasi TNI maupun terhadap resistensi yang berkembang di kalangan pemerintah dan TNI sendiri terhadap isu-isu reformasi. Paling tidak, capaian minimal pada tahun 2007 adalah menguatkan peran kontrol otoritas politik sipil atas TNI, berkembangnya mekanisme dan akuntabilitas TNI, serta penempatan fungsi dan tugas secara proporsional dengan tidak lagi melibatkan mereka pada kegiatan politik dan ekonomi.

Terkait dengan pertanggungjawaban hukum TNI, memang masih sangat berat, namun bukan berarti tidak mungkin. Pembahasan UU Peradilan Militer harus dipastikan tidak lagi menempatkan TNI sebagai subjek hukum atas segala bentuk pelanggarannya. Semua pihak harus mendesak pembatasan ruang lingkup peradilan militer khusus untuk pelanggaran-pelanggaran militer. Terkait dengan tindak pidana, perdata dan pelanggaran HAM, TNI tunduk pada peradilan umum. Sehingga kedepan, upaya menghadapkan aparat TNI ke muka hukum tidak lagi menghadapi hambatan ‘politis’ peradilan militer.

Praktek-praktek bisnis militer, korupsi dan pengadaan-pengadaan yang menyalahi prosedur harus tetap mendapat kritik, antara lain melalui publikasi, penelitian dan bentuk-bentuk advokasi lainnya. Tanpa upaya-upaya semacam ini oleh kalangan masyarakat sipil, maka kejahatan-kejahatan ekonomi semacam ini tetap menjadi mitos yang tak pernah bisa dikoreksi.

Januari 2007


* Sekjen Federasi Komisi Untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (KONTRAS)[1] Markas Besar TNI, “Paradigma Baru Peran TNI (Sebuah Upaya Sosialisasi)” (Markas Besar TNI, Edisi III Hasil revisi, Juni 1999), h. 2-7.

[2] Ibid., h. 21-23

[3]900 Unit Bisnis TNI Terpetakan” Republika 25 Februari 2006, “Pemerintah Bentuk Pengelola Bisnis TNI” Koran Tempo 3 Maret 2006, “Bisnis TNI Dijadikan 7 Perusahaan” Republika 8 Maret 2006, “Bisnis TNI yang Diverifikasi Sudah 1.520 Unit” Republika 14 Maret 2006

[4]Keppres Bisnis Militer Paling Lambat April 2006“, Sinar Harapan 29 Desember 2005

[5]NGOs accuse TNI, officials in biggest timber heist ever” The Jakarta Post 18 Februari 2005, “Security payment by Freeport trigger U.S govt inquiry” The Jakarta Post 19 Januari 2006. Kasus Koesmayadi diurai mendalam pada 2 edisi majalah Tempo secara berturut-turut, yaitu edisi “Warisan Maut Jenderal Koes“, Tempo Edisi 3-9 Juli 2006, dan “Jenderal di Luar Jalur“, Tempo Edisi 10-16 Juli 2006. Perihal uang jasa keamanan Feeport dapat dilihat di laporan Global Witness, “Paying For Protection, The Freeport mine and the Indonesian Security forces” Juli 2005. Sedangkan kasus illegal logging yang melibatkan kalangan perwira TNI, lihat laporan Environmental Investigation Agency/Telapak, “The last Frontier; Illegal logging in Papua and China’s massive thimber theft“, London/Jakarta, Februari 2005

[6]Kredit Ekspor TNI dan Polri Dievaluasi” Suara Pembaruan 28 Februari 2006

[7] Usulan pembelian yang ditarik dari Komisi Pertahanan DPR antara lain adalah satu skuadron pesawat tempur Sukhoi (16 unit) dan 24 unit helikopter senilai lebih dari 8 trilyun. Lihat “Pemerintah Tangguhkan Semua Pembelian Alat Tempur TNI” Koran Tempo 8 Januari 2005, “Pemerintah Akan Beli Dua Hercules Bekas” Koran Tempo 12 Januari 2005, “Presiden Akui Kekuatan Pertahanan Serba Kurang” Kompas 27 Januari 2005

[8]DPR Kesulitan Awasi Pembelian Senjata” Koran Tempo 24 Desember 2005