Dilema Legislasi dan Kebutuhan Pertahanan[1]

Oleh: Mufti Makaarim A.


Abstraksi

Rencana Pemerintah mendesakkan RUU KCPN menuai pro-kontra. Pendukung RUU ini mengajukan argumentasi normatif amanat UUD 1945, UU Pertahanan Negara dan UU TNI. Kalangan kontra mengajukan argumentasi politis belum tuntasnya reformasi TNI dan argumentasi sosiologis dampak sosial mobilisasi sipil melalui Komcad. RUU ini akhirnya tidak terselesaikan oleh DPR periode 2004-2009. Pada 2010, terdengar kabar pemerintah dan DPR periode 2009-2014 menyetujui pembahasannya kembali.

Tulisan ini mendeskripisikan substansi RUU, penyelenggaraan Komcad di beberapa negara sebagai pembanding serta catatan kritis atas isi RUU KCPN.

Pendahuluan

Komponen Cadangan (Komcad) adalah pasukan cadangan militer, terdiri dari warga sipil yang mendapat pendidikan militer dasar, dipersiapkan untuk mendukung militer sebagai komponen utama pada masa darurat perang. Di masa damai, setelah mendapat pelatihan militer dasar atau selesai masa perang, Komcad kembali menjadi warga sipil biasa.

Pengembangan Komcad di beberapa negara berpengaruh pada anggaran dan komposisi militer di masa damai. Beberapa negara juga mengembangkan program Wajib militer (Wamil), yaitu pelibatan sipil dalam dinas kemiliteran untuk jangka waktu tertentu, dimana Wamil terlibat dalam kegiatan militer secara penuh sebagaimana anggota militer aktif.

Istilah cadangan atau reserve dapat diinterpretasikan sempit maupun luas. Amerika Serikat (AS) dan Inggris menggunakan istilah reserve untuk menyebut seluruh Komcad mereka, yang terbagi menjadi tentara reguler (regular forces) dan tentara cadangan (reserve forces). Perbedaan mendasarnya terletak pada ikatan dinas permanen bagi tentara reguler dan temporer bagi tentara cadangan. Kanada menggunakan istilah militia, sedangkan India dan Filipina menggunakan istilah paramilitary.[2]

Terkait RUU KCPN yang saat ini dibentuk, meskipun menggunakan istilah Komcad, namun kekhawatiran publik akan kemungkinan motivasi politik pemerintah dan Tentara Nasional Indonesia (TNI) dibalik pembentukannya memunculkan reaksi penolakan yang cukup serius dari beberapa kalangan, terutama karena ketidakjelasan konsepsi Komcad yang dianggap bertumpangtindih dengan ketentuan Wamil.

Di banyak negara, UU yang mengatur Komcad terfokus pada sumber daya manusia (SDM). Sementara RUU KCPN mengatur tentang penggunaan dan pengerahan Sumber Daya Alam (SDA), Sumber Daya Buatan (SDB), sarana dan prasarana nasional sebagai bagian dari komponen yang dibutuhkan militer menjadi Komcad. Penempatan benda-benda sebagai subjek hukum selain akan menyulitkan pengontrolan dan pengelolaannya, juga akan mengakibatkan celah penyimpangan, terutama terkait pemanfaatan yang sama sekali tidak berhubungan dengan kepentingan pertahanan oleh militer. Di Amerika Serikat, terdapat unit bernama Readiness, Training and Mobilization (RTM) yang bertugas memonitor kebijakan dan pemakaian Komcad.[3]

Legislasi Komcad: RUU Yang Silih Berganti

Secara resmi pemerintah melalui Kementerian Pertahanan (Kemhan, dulu Departemen Pertahanan, Dephan) secara resmi mengusulkan pembahasan Rancangan Undang-undang Komponen Cadangan Pertahan Negara (RUU KCPN) di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai agenda Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sejak 2004-2009. Direktur Jenderal (Dirjen) Potensi Pertahanan (Pothan) Dephan, Dr. Budi Susilo Soepandji menyatakan bahwa Komcad dan Komponen pendukung merupakan sistem pertahanan negara, yang memperkuat TNI sebagai Komponen utama.

Komcad merupakan warga sipil yang mendapat latihan kemiliteran, agar memiliki pengetahuan dan kemampuan militer, berfungsi memperbesar dan memperkuat TNI di matra darat, laut dan udara. Komcad tetap merupakan warga sipil, yang akan kembali ke masyarakat setelah mengikuti pelatihan militer selama satu bulan, namun bisa dikerahkan untuk melakukan bela negara sebagai kombatan (tentara) dan dilindungi UU. Menurut Budi, Indonesia menganut sistem pertahanan rakyat semesta (sishanrata) yang dipersiapkan secara dini, termasuk dalam keadaan damai maupun perang. Karenanya pelatihan Komcad merupakan bagian dari penyiapan sistem pertahan secara total.[4]

Wacana Komcad sudah berlangsung sejak masa Menteri Pertahanan (Menhan) Matori Abdul Djalil. Menurut Matori, pertahanan negara merupakan usaha mempertahankan kedaulatan negara, keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dan keselamatan segenap bangsa dari ancaman dan gangguan. UUD 1945 baik dalam Pembukaan maupun pada batang tubuh mengamanatkan bentuk pertahanan negara yang bersifat semesta, yaitu melibatkan seluruh rakyat dan segenap sumberdaya nasional, sarana dan prasarana nasional, serta seluruh wilayah negara sebagai satu kesatuan pertahanan.

UU No 3/2002 tentang Pertahanan Negara (Haneg) yang disahkan 8 Januari 2002, menyebutkan 3 komponen kekuatan pertahanan negara, yaitu Komponen Utama (TNI), Komcad dan Komponen Pendukung.[5]

Pada bulan Maret 2003, Direktorat Pothan Kemhan mengeluarkan RUU KCPN untuk pertama kali, yang merujuk pada UUD 1945 dan UU No 3/2002.[6] RUU yang terdiri dari 9 Bab dan 55 Pasal tersebut menyatakan bahwa tujuan Komcad adalah memperbesar dan memperkuat kekuatan TNI sebagai Komponen Utama; berunsurkan warga negara, sumber daya alam, sumber daya buatan, sarana dan prasarana nasional; diberlakukan kepada setiap warga negara berusia 18-48 tahun yang mendapat pelatihan militer, mantan prajurit TNI dan anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri); yang dapat diwajibkan berdinas aktif sekurang-kurangnya 5 tahun, atau non-aktif (kembali ke masyarakat) namun sewaktu-waktu wajib memenuhi panggilan dinas aktif sesuai kebutuhan negara; penggunaan Komcad oleh Panglima TNI; dapat ditugaskan di masa damai, keadaan darurat sipil, darurat militer dan masa perang; mengatur sangsi pidana bagi seseorang yang tanpa alasan sah dengan sengaja dan melawan hukum tidak memenuhi kewajiban sebagai Komcad, menyuruh atau membuat diri atau orang lain tidak cakap menjadi Komcad, anggota Komcad yang tidak melaksanakan dinas aktif atau meninggalkan tugas; serta mengatur pembiayaan Komcad dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) serta Departemen atau Instansi terkait.[7]

RUU ini mendapat kritik dan catatan dari masyarakat sipil, di antaranya adalah kelompok kerja Propatria. Menurut Propatria, perkembangan lingkungan strategis dan internasional telah melahirkan pergeseran definisi atau interpretasi tentang bentuk dan sifat ancaman

terhadap wilayah, kedaulatan, dan populasi, termasuk konsep wilayah, kedaulatan, dan populasi.

Kekuatan militer yang dianggap sebagai unsur pokok kemampuan nasional mempertahankan diri dari ancaman berhadapan dengan tantangan keberlanjutan (sustainability) dan keterbatasan sumber daya nasional, terutama jika dihadapkan dengan prioritas kebijakan nasional lainnya. Pilihan pengembangan kekuatan cadangan (reserve force) yang intinya adalah alokasi dan penggunaan sumber daya nasional untuk kepentingan pertahanan bisa menjadi pilihan terutama dalam situasi kontinjensi, namun harus disertai dengan penjelasan terkait kapan, dalam situasi seperti apa, seberapa besar, tujuan, dan implikasi dibentuknya Komcad.[8]

Propatria juga menegaskan bahwa Komcad baru bisa dibentuk jika perencanaan pertahanan yang memuat analisa ancaman, kebutuhan pertahanan untuk mengatasi ancaman, ketersediaan sumber daya dan dampaknya terhadap postur militer sudah diketahui dan disesuaikan dengan kemampuan keuangan negara. Jika proses ini belum berjalan, maka keberadaan UU KCPN pada saat ini menjadi kurang signifikan.

Menurut Propatria, UU KCPN penting,  namun harus merujuk kepada UU Keamanan Nasional (Kamnas) dan UU TNI yang belum ada (saat itu, UU TNI baru ada Oktober 2004). Meskipun UU No 3/2002 menyatakan bahwa pembentukan Komcad harus diatur UU, tidak serta merta dapat diartikan Komcad harus dibentuk segera sekarang. Pemerintah juga harus menjawab kekhawatiran masyarakat terkait kepentingan TNI, militerisasi sipil, penguasaan sumber daya alam (SDA) dan sumber daya buatan (SDB) oleh militer, serta kepentingan menjadikan UU ini sebagai alat legitimasi atas penyimpangan sudah berlangsung.[9]

RUU ini kemudian tidak dibahas dan disahkan sampai dengan berahirnya masa bakti DPR periode 1999-2004, dimana DPR memprioritaskan pembahasan RUU TNI yang kemudian disahkan menjadi UU No 34 Tahun 2004 tentang TNI.

Pada tahun Agustus 2005, Pemerintah melalui Dephan kembali mengajukan RUU KCPN yang terdiri dari 9 Bab 50 Pasal, yang mengalami sedikit perubahan dari versi tahun 2003, berupa pengurangan dan penambahan. RUU menambahkan UU No 34/2004 sebagai rujukan; perubahan batasan usia menjadi 18-45 tahun; memasukkan kriteria seseorang yang suka rela mendaftar dapat diangkat menjadi Komcad; penghapusan kewenangan Menteri melakukan pembuatan ketentuan pengerahan; kewenangan pengangkatan Komisi Pengerahan Komcad berdasarkan Keputusan Menteri (Kepmen) diganti dengan Peraturan Presiden (Perpres); Pelaksanaan pendayagunaan sumber daya alam, sumber daya buatan, sarana dan prasarana berdasarkan Kepmen diganti dengan Peraturan Pemerintah (PP); Penggantian kewenangan penggunaan Komcad oleh Panglima TNI ke Presiden dengan persetujuan DPR; pembatasan pengerahan hanya di waktu perang; pengerahan Komcad berdasarkan perhitungan ketidakmampuan TNI menghadapi ancaman militer; penetapan kekuatan Komcad yang digunakan dilakukan oleh Menteri dan selanjutnya diserahkan kepada Panglima TNI untuk dioperasionalisasikan; serta, penghapusan penambahan 1/3 sangsi pidana atas pelanggaran masa masa darurat militer atau darurat perang.[10]

Sebagaimana RUU KCPN versi tahun 2003, prinsip kritik dan catatan masyarakat sipil tetap sama, mengingat perubahan yang diberlakukan tidak menjawab tuntutan dan keberatan prinsipiil masyarakat.

Pada 9 Oktober 2006, pemerintah kembali menerbitkan draft versi ketiga RUU KCPN, yang lebih ringkas dengan 8 Bab 43 Pasal. RUU ini menghapus atau meredefenisi ketentuan umum tentang sistem pertahanan negara, pengelenggaraan pertahanan negara, komponen utama,  komponen pendukung, sumber daya nasional, nilai-nilai, teknologi, masa bhakti, DPR, Angkatan, kombatan dan non kombatan; pembatasan penggunaan Komcad untuk latihan dan mobilisasi; penegasan Komcad yang dipersiapkan pada masa damai sebagai potensi pertahanan; usia minimum Komcad 18 tahun, tanpa usia maksimum; revisi persyaratan Komcad menjadi berdasarkan kriteria persyaratan umum; persyaratan kompetensi dan latihan dasar kemiliteran; pengembalian keputusan pembentukan Panitia Pengerahan berdasarkan Kepmen; penghapusan persetujuan DPR dalam kewenangan penggunaan Komcad; pendanaan yang hanya dibiayai APBN; pengurangan sangsi pidana selama-lamanya 2 tahun menjadi 1 tahun bagi mereka yang diwajibkan menjadi Komcad namun tidak memenuhi panggilan; pidana selama-lamanya 6 bulan bagi warga sipil yang secara sukarela mengajukan diri menjadi Komcad namun menolak panggilan; perubahan pidana dari selama-lamanya 1 tahun menjadi 2 tahun bagi orang yang mempengaruhi atau melakukan tindakan yang menggagalkan seseorang untuk memenuhi panggilan atau tidak memenuhi syarat menjadi Komcad, disertai penambahan 1/3 sangsi bila dilakukan karena jabatan dan kedudukan; serta penghapusan sangsi pidana bagi penyelenggara yang dengan sengaja atau lalai melakukan panggilan Komcad, yang semula bisa dipidana selama-lamanya 3 tahun.[11]

RUU Versi 2006 ini memberikan ‘penguatan’ terhadap kewenangan negara, terutama dalam melakukan rekrutmen dan pemberian sangsi pidana. Sejak terbitnya RUU versi 2006, gerakan untuk menolak RUU KCPN makin menguat, yang dipengaruhi dinamika politik pemerintahan Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono (SBY) yang dianggap berkepentingan memperkuat kembali dominasi militer dan mengembalikan militerisme melalui UU KCPN.

Sebagaimana kritik terdahulu, kebutuhan RUU KCPN seharusnya didasarkan pada: 1). analisis ancaman; 2). analisis sistem pertahanan yang dibutuhkan; dan 3). kemampuan keuangan negara. Tanpa adanya dasar di atas, Komcad hanya menjadi program yang tidak efektif, tidak tepat sasaran, menimbulkan masalah baru, serta menimbulkan kecurigaan publik terkait motivasi pemerintah yang didukung TNI begitu ngotot mengajukan RUU ini untuk segera disahkan DPR.[12]

Pada Desember 2008 Kemhan kembali mengajukan RUU KCPN versi lain dengan 8 Bab 44 Pasal. Perubahan yang tampak dari RUU versi sebelumnya antara lain: sangsi pidana selama-lamanya 6 bukan bagi pimpinan instansi,pimpinan perusahaan atau pimpinan badan swasta atau pimpinan lembaga pendidikan yang tidak memberi kesempatan kepada pegawai, pekerja dan/atau buruh atau peserta didik untuk mengikuti dinas atau penugasan sebagai Komcad tanpa alasan yang sah; dan sangsi pidana jika tidak memberi hak-hak anggota Komcad yang mengikuti dinas atau penugasan. Masa dinas aktif Komcad selama 5 tahun dan dapat diperpanjang untuk 5 tahun berikutnya, serta ketiadaan ketentuan mobilisasi Komcad hanya untuk masa perang memungkinkan penggunaan Komcad di masa damai untuk kebutuhan militer. Tidak hilangnya hak-hak yang berhubungan dengan gaji, pendapatan dan benefit lainnya memungkinkan negara memaksa pengeluaran pembiayaan bagi sipil selama tidak bekerja selain kepada negara.[13]

 

Komponen Cadangan di Amerika Serikat dan Republik Federal Jerman

 

Amerika Serikat (AS)[14]

Komcad AS tecatat ada sejak masa awal kemerdekaan, ketika militia terlibat dalam perang kemerdekaan dan tentara reguler dibentuk. Saat ini AS memiliki 1,1 juta Komcad, yang merupakan 45 % dari total militer AS. AS memiliki 5 Komcad Federal (Komcad Angkatan Darat (US Army Reserve), Komcad Angkatan Laut(US Naval Reserve), Komcad Angkatan Udara(US Air Force Reserve), Komcad Korp Marinir (US Marine Corps Reserve), dan Komcad Garda Penjaga Perairan (the US Coast Guard Reserve) serta mengorganisir militia (Garda Nasional Darat (Army National Guard) dan Garda Nasional Udara (Air National Guard) yang bisa dikerahkan untuk pelayanan Federal maupun negara bagian. The Coast Guard adalah pasukan militer di bawah Departemen Keamanan Dalam Negeri (Department of Homeland Security) yang hanya memiliki fungsi pertahanan di masa perang. Seluruh Komcad bersifat sukarela, mereka bukan wajib militer (military conscripts).

 

Dasar hukumnya adalah Bab 10, US Code of Federal Regulations. Otoritas mobilisasi, personel dan batasan waktu merujuk pada Bab 10 USC 12301, 12302, and 12304.  Berikut ini adalah tabel status mobilisasi Komcad AS.

12301(d)Komcad

Volunteers

• Membutuhkan persetujuan individu Komcad• Gubernur harus menyetujui pengaktifannya • Seluruhnya merupakan cadangan• tidak ada pembatasan jumlah

• Tidak ada pembatasan waktu

12301(b)15 hari  

Masa dinas

• Diharapkan siap sebagai Komcad sampai dengan 15 hari pertahun• Membutuhkan persetujuan gubernur untuk pengaktifan • Pelatihan Tahunan• Misi Operasi

• Sukarela

12304Mobilisasi Komcad oleh Presiden • membutuhkan Pemberitahuan Presiden kepada Kongres• Tidak membutuhkan Keputusan Kongres

• Tidak lebih dari 270 hari

• Komcad terpilih, bisa sampai dengan 30,000 individu yang bersedia (individual ready reserve, IRR)• tidak boleh lebih dari 200,000 Komcad terpilih (selected reserve)

• untuk menghadapi ancaman senjata pemusnah massal (weapon of mass destruction) atau ancaman/serangan teroris

12302Mobilisasi Parsial • Membutuhkan deklarasi Darurat Nasional• Melaporkan kepada Kongres setiap 6 bulan • Komcad yang tersedia• Tidak boleh lebih dari 1,000,000 Komcad

• Tidak boleh lebih dari 24 bulan

12301(a)Mobilisasi Penuh • Membutuhkan Deklarasi Perang atau Darurat Nasional oleh Kongres• Mengharuskan kehadiran Kongres dalam pembahasan • Seluruh Komcad termasuk Komcad non-aktif dan mantan Komcad• Tidak ada batasan

• Masa perang atau darurat ditambah 6 bulan

Pada masa Perang Dingin, Komcad merupakan sumber utama bala bantuan bagi Komponen utama. Saat ini mereka dibutuhkan sebagai misi bantuan militer AS, digunakan dalam perang skala besar, darurat skala kecil, latihan pengerahan ke luar negeri, dan operasi bantuan kemanusiaan di dalam dan luar negeri. Mereka juga bertaprtisipasi dalam program antar militer (military-to-military) bersama negara Partnership for Peace (PfP) dalam operasi perdamaian. Mereka memberikan bantuan kepada otoritas sipil dan operasi anti narkotika.

Hasilnya, pemerintah bisa menata kapabilitas pengamanan dengan biaya rendah. Seluruh seluruh personel Komcad dan Garda terbagi menjadi 3 kategori: 1). Komcad yang tersedia (Ready Reserve); 2). Komcad yang siap beroperasi (Standby Reserve); dan 3). Mantan Komcad (Retired Reserve).

Republik Federal Jerman[15]

Komcad adalah warga negara berkebangsaan Jerman, yang menjadi Komcad secara sukarela. Panduan Kebijakan Pertahan Jerman yang dikeluarkan pemerintan pad 21 Mei 2003 menjadi dasar restrukturisasi militer Jerman (Bundeswehr) dan konsep Komcad Jerman. Komcad didesain sesuai kebutuhan misi militer, baik struktur, personel, pelatihan dan perlengkapan, sesuai dengan motto, “rancang dan latih seperti engkau bertempur” (organize and train as you fight).

Pada tahun 2007 militer Jerman dirampingkan dari 495,000 personel menjadi 252,500 termasuk Wamil. Komcad aktif berjumlah 2,350 personel dari sekitar 80,000, seiring upaya pengefektifan dan pengurangan anggaran.

Komcad terbagi menjadi 3 kelompok: Komcad Balabantuan (Reinforcement Reserve), Komcad Pekerja (Manpower Reserve) dan Komcad Umum (General Reserve). Komcad melaksanakan tugas-tugas sebagaimana militer. Di masa damai, Komcad terlibat dalam pencegahan krisis internasional dan manajemen konflik, mendukung kekuatan sekutu, melindungi negara Jerman dan warganya, operasi penyelamatan dan evakuasi, serta kerjasama dan perbantuan sebagimana diminta militer.

Dalam penugasan, Komcad diberikan pilihan atas fungsi yang mereka inginkan. Selama bertugas di militer, masa dinas Komcad tidak lebih dari 90 hari per tahun, kecuali ketika mereka bertugas dalam misi pasukan perdamaian di luar teritori Republik Federal Jerman. Dalam tugas semacam ini, masa dinas mereka maksimum 7 bulan dan tidak dapat diperpanjang.

Komcad menerima pembayaran berdasarkan kepangkatan ketika mereka berdinas. Anggota Reinforcement Reserve dan Manpower Reserve mendapat bayaran perhari selama masa dinas minimu 24 hari pertahun, selama 3 tahun. Mereka juga mendapat fasilitas pakaian, makanan dan perumahan selama masa dinas. Pensiunan personel militer dapat terlibat dalam Komcad sampai dengan usia 65 tahun, mendapat tambahan pembayaran pensiun.

Seluruh Komcad yang ditugaskan di luar Jerman untuk misi pasukan perdamaian atau kemanusiaan mendapat penggantian biaya sesuai ketentuan UU. Mereka juga mendapat perawatan kesehatan gratis, termasuk pelayanan rumah sakit. UU juga menjamin mereka tidak akan kehilangan pekerjaan yang sudah digeluti sebelum mereka berdinas secara sukarela sebagai Komcad, termasuk tetap akan menerima gaji, yang akan diganti oleh pemerintah Jerman kepada majikan tempat yang bersangkutan bekerja. Dengan demikian tempat mereka bekerja akan dengan senang hati mengizinkan Komcad berdinas karena mereka tidak dirugikan.

Komcad juga menerima pelatihan dasar dan lanjutan sebagaimana militer aktif, namun tetap disesuaikan dengan pilihan dinas yang diinginkan. Kondisi ini dikecualikan dalam masa perang, dimana menurut UU Komcad dibutuhkan untuk memperkuat militer, sehingga mereka dilatih berdasarkan panggilan dinas dan kebutuhan masa darurat yang ditetapkan oleh parlemen (Bundestag).

Komcad yang disiapkan untuk penanganan bencana alam dan perlindungan rakyat Jerman pada masa damai harus tetap mengikuti pelatihan dengan mendatangi pusat pelatihan Komcad dan pada waktu-waktu tertentu bekerjasama dengan badan-badan pemerintah terkait.

Catatan Kritis atas RUU KCPN

Secara umum, keberatan dan kritik yang terkait dengan RUU KCPN berhubungan dengan kekhawatiran terlanggarnya hak konstitusional warga negara, RUU yang belum menjadi kebutuhan terkait reformasi TNI, serta kemampuan penganggaran KCPN yang lemah, yang jika dipaksakan akan merugikan sektor lain.

a. Ancaman Terhadap Hak Konstitusional Warga Negara

Terkait dengan ancaman terhadap hak Konstitusional Warga Negara, RUU KCPN dianggap bertentangan atau berpotensi melanggar beberapa hak, terutama hak untuk hidup, (right to life), hak atas kebebasan dan keamanan (right to liberty and security), kekebasan untuk berpikir, hati nurani dan beragama (freedom of thought, conscience and religion), serta hak untuk mendapat perlakuan sama di muka hukum (right to be treated equal before the law). Hak ini dianggap merupakan hak tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun.[16]

Komisi Tinggi HAM Perserikatan Bangsa-Bangsa telah  mengeluarkan Resolusi 1998/77 mengenai penolakan wajib militer oleh seseorang yang dikenal dengan Conscientious Objection, yaitu penolakan serius berdasarkan kepercayaannya atau pandangan keagamaan. Resolusi tersebut meminta negara untuk tidak melakukan tindakan-tindakan berupa penghukuman atas penolakan ini.

Dalam hal negara mewajibkan bela negara, maka Wamil atau Komcad dapat diganti dengan pelayanan dalam bentuk lain (alternative service) yang sesuai dengan kehendak yang bersangkutan dan bukan merupakan penghukuman (misalnya dengan masa dinas yang lebih lama). Dalam kasus seseorang yang terpaksa meninggalkan negara asalnya karena ketakutan akibat ancaman hukuman atas penolakan Wamil atau Komcad, Resolusi juga mengharuskan pemberian suaka (granting asylum) sebagaimana diatur dalam Konvensi 1951 tentang Status Pengungsi.[17]

Dalam RUU versi terakhir, tercantum sederatan sangsi pidana pada pasal 38 sampai dengan pasal 42. Ketentuan tersebut meliputi sangsi pidana kurungan paling lama 2 tahun bagi:

  1. Setiap orang yang dengan sengaja membuat atau menyuruh membuat orang lain dengan suatu pemberian atau janji, mempengaruhi, menggunakan kekerasan atau ancaman kekerasan, tipu muslihat atau rangkaian kebohongan, memberi kesempatan dan memberi keterangan, sengaja menggerakkan orang lain untuk tidak melaksanakan panggilan atau menyebabkan orang lain tidak memenuhi syarat untuk menjadi anggota Komcad; apabila perbuatan tersebut dilakukan oleh seseorang karena jabatan atau kedudukannya, pidananya ditambah 1/3 (satu per tiga);
  2. Setiap Anggota Komcad yang tidak melaksanakan penugasan pada saat mobilisasi tanpa alasan yang sah; dan
  3. Setiap Anggota Komponen Cadangan yang menolak perpanjangan masa bakti pada saat mobilisasi tanpa alasan yang sah.

Juga diatur ketentuan pidana kurungan paling lama 1 tahun bagi:

  1. Setiap orang yang memenuhi persyaratan, namun sengaja tidak mematuhi panggilan menjadi anggota Komcad tanpa alasan yang sah;
  2. Setiap orang yang sengaja melakukan tipu muslihat atau rangkaian kebohongan yang menyebabkan dirinya tidak memenuhi syarat menjadi anggota Komcad;
  3. Setiap orang yang sengaja melakukan tipu muslihat atau rangkaian kebohongan yang menyebabkan dirinya ditangguhkan menjadi anggota Komcad;
  4. Setiap anggota Komcad yang tidak melaksanakan dinas aktif tanpa alasan yang sah; dan
  5. Setiap pemilik, penanggung jawab, atau pengelola Sumber Daya Alam (SDA), Sumber Daya Buatan (SDB), Sarana dan Prasarana Nasional yang sengaja tidak memenuhi kewajiban menyerahkan pemakaiannya.

RUU juga memberikan sangsi pidana kurungan paling lama 6 bulan bagi pimpinan instansi,pimpinan perusahaan atau pimpinan badan swasta atau pimpinan lembaga pendidikan yang tidak memberi kesempatan kepada pegawai, pekerja dan/atau buruh atau peserta didik untuk mengikuti dinas atau penugasan sebagai Komcad tanpa alasan yang sah.

Adapun “alasan yang sah” untuk penangguhan sebagimana dimaksud RUU ini dijelaskan pada pasal 12(1), yaitu:

  1. sakit yang dibuktikan dengan surat keterangan dokter;
  2. keberadaannya diperlukan masyarakat;
  3. sedang  menjalani  tahap  ujian  akhir  atau  tugas  akhir   pendidikan  yang tidak dapat ditinggalkan;
  4. sedang menunaikan ibadah haji atau ibadah lain sesuai dengan agamanya; atau
  5. sedang melaksanakan tugas penting yang tidak dapat digantikan oleh orang lain.

Kesimpulan yang muncul dari penangguhan sebagai alasan sah untuk tidak menjadi anggota Komcad ini adalah adanya ketidaksetaraan antara kewenangan negara menangguhkan dan hak masyarakat untuk menolak. Atas nama bela negara, pemerintah bisa menggunakan paksaan terhadap ,mereka yang “terpilih” berdasarkan persyaratan umum dan kompetensi untuk dijadikan Komcad, sementara di sisi lain mereka yang secara sukarela ingin menjadi Komcad belum tentu menjadi prioritas, karena prinsip rekrutmen mengutamakan mereka yang dipilih ketimbang yang sukarela (pasal 8 dan 9 RUU), disertai ancaman sangsi pidana yang cukup berat jika terjadi penolakan.

Jika dipahami bahwa warga negara memiliki hak untuk terlibat dalam pertahanan negara, maka harus dipertimbangkan juga hak warga negara untuk menolak atau meminta penangguhan berdasarkan alasan atau pertimbangan yang bersifat pribadi dengan memperhatikan kebebasan berfikir, berkeyakinan dan hak-hak dasar lainnya.

b. Komcad Bukan Agenda Prioritas Reformasi Bidang Pertahanan

Sejauh ini sejumlah persoalan yang meliputi TNI sebagai komponen utama pertahanan negara belum selesai. Terkait pelaksanaan UU No 3/2002 tentang Haneg misalnya, beberapa persoalan serius yang dianggap belum tuntas antara lain:

  1. Penyusunan konsep strategis pertahanan negara yang sering kali disebut Strategic Defense Review, yang memperhatikan prinsip demokrasi, HAM, kesejahteraan umum, lingkungan hidup, ketentuan hukum nasional, hukum internasional dan kebiasaan internasional, serta prinsip hidup berdampingan secara damai; dan memperhatikan kondisi geografis Indonesia sebagai negara kepulauan (pasal 3). Konsep ini masih dipertanyakan keberadaannya (pada tahun 2007 pemerintah pernah mengeluarkan dokumen yang disebut defense review, yang isinya tidak berbeda jauh dengan buku putih pertahanan), sementara turunannya yang disebut Buku Putih Pertahanan sudah diterbitkan Kemhan. Buku Putih Pertahanan tidak luput dari kritik, karena cara pandang terhadap ancaman dan penangkalannya yang konvensional dan pengabaian pembangunan kekuatan maritim dan teknologi sebagai kebutuhan riil NKRI sebagai negara kepulauan yang sangat luas. Salah satu akibat kelambanan ini adalah kesulitan membangun postur pertahanan yang berbasis pada kebutuhan riil pertahanan sebagaimana diatur dalam UU No 34/2004.
  1. Pembentukan Dewan Pertahanan Nasional (pasal 15) sebagai penasihat Presiden dalam menetapkan kebijakan umum pertahanan dan pengerahan segenap komponen pertahanan negara. Dewan yang dipimpin oleh Presiden dan beranggotakan Wakil Presiden, Menteri Pertahanan, Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Panglima TNI sebagai anggota tetap serta anggota tidak tetap dari pejabat yang dianggap relevan sampai dengan saat ini belum terbentuk. Dewan ini merupakan amanat UU, dimana jika tidak terbentuk maka telah terjadi pelanggaran UU oleh Presiden.
  1. Penguatan Kementerian Pertahanan sebagai otoritas politik sipil yang membantu Presiden merumuskan kebijakan umum pertahanan; menetapkan kebijakan penyelenggaraan pertahanan berdasarkan kebijakan umum pertahanan; menyusun buku putih pertahanan; menetapkan kebijakan kerjasama bilateral, regional, dan internasional; merumuskan kebijakan umum penggunaan kekuatan TNI dan komponen pertahanan lainnya; menetapkan kebijakan penganggaran, pengadaan, perekrutan, pengelolaan sumber daya nasional, serta pembinaan teknologi dan industri pertahanan yang diperlukan; dan bekerjasama dengan pimpinan departemen dan instansi pemerintah lain untuk menyusun dan melaksanakan perencanaan strategis pengelolaan sumber daya nasional untuk kepentingan pertahanan. Sejauh ini efektivitas Kemhan melaksanakan fungsi-fungsi ini dianggap masih jauh dari harapan, karena TNI terkesan masih mengatur dan mengembangkan sendiri kebijakan terkait pertahanan.

Dalam hal pelaksanaan UU No 34/2004 tentang TNI, sejumlah agenda yang dianggap perlu diselesaikan sebagai prioritas antara lain:

  1. Pembentukan TNI yang profesional (pasal 2), yaitu tentara yang terlatih, terdidik, diperlengkapi secara baik, tidak berpolitik praktis, tidak berbisnis, dan dijamin kesejahteraannya, serta mengikuti kebijakan politik negara yang menganut prinsip demokrasi, supremasi sipil, HAM, ketentuan hukum nasional, dan hukum internasional yang telah diratifikasi. Sejauh ini masih banyak keluhan atas ketidakprofesionalan TNI, terutama terkait prilaku yang bertentangan dengan ketentuan ini, termasuk tindak kekerasan dan penyalahgunaan wewenang sebagaimana di masa lalu. Atas pelbagai pelanggaran ini, kemampuan hukum menyentuh dan mengadili secara fair dianggap masih lemah.
  1. Memastikan kebijakan dan keputusan politik negara (pasal 7 ayat 3) dalam pelaksanaan tugas pokok TNI terkait operasi militer untuk perang dan operasi militer selain perang. Masalah utamanya terkait pelaksanaan operasi militer selain perang, dimana banyak pimpinan militer yang mengeluarkan pernyataan dan kebijakan yang bersifat politis, yang notabene merupakan otoritas pemerintah. Dalam mengidentifikasi gerakan separatis misalnya, sebagian besar pengidentifikasian lahir dari militer, yang kemudian dijadikan dasar pemerintah untuk memberikan persetujuan operasi militer, tanpa mempertimbangkan kemungkinan menggunakan pendekatan non-militer. Pengalaman Aceh menunjukkan bahwa pendekatan non-militer jauh lebih efektif.
  1. Belum adanya UU Perbantuan TNI terhadap Polri. Padahal UU mengamanatkan perbantuan ini diatur dalam UU (pasal 7 ayat 2 huruf b nomor 10).
  1. Memastikan pelaksanan larangan bagi TNI, yaitu untuk menjadi anggota partai politik, melakukan kegiatan politik praktis, bisnis dan dipilih menjadi anggota legislatif maupun jabatan politis lainnya (pasal 39). Dalam beberapa tahun terakhir ditemukan beberapa perwira TNI terlibat dalam Pilkada tanpa pengunduran diri sebelum mengikuti Pemilihan Umum (Pemilu). Ketika mereka gagal, mereka kembali berdinas aktif di militer. Juga masih banyak diketemukan anggota militer aktif yang melakukan kegiatan bisnis, termasuk bisnis yang menggunakan fasilitas dan atribut militer seperti jasa pengamanan.
  1. Pemenuhan kesejahteraan anggota TNI, termasuk hak-hak bagi keluarga mereka untuk mendapatkan faslitas kesehatan, pendidikan, perumahan dan pensiun yang layak. Sejauh ini upaya pemenuhannya masih belum maksimal.
  1. Memastikan ketundukan TNI pada kekuasaan peradilan umum dalam hal pelanggaran hukum pidana umum yang diatur UU (pasal 65). Selama ini peradilan militer masih merupakan hambatan untuk pengakan hukum atas pelanggaran pidana umum (termasuk pelanggaran HAM) yang melibatkan anggota TNI, selain karena memasuki jurisdiksi peradilan umum, peradilan militer menjadi mekanisme impunitas melalui putusan-putusannya atas pelanggaran oleh anggota TNI yang seringkali lemah dan merugikan hak korban.
  1. Pengambilalihan seluruh bisnis yang dimiliki dan dikelola TNI, baik secara langsung maupun tidak langsung (pasal 76). Proses yang seharusnya selesai pada Oktober 2009 lalu masih terlantar, belum terselesaikan sepenuhnya, termasuk dalam hal penegakan hukum terkait korupsi dan pelanggaran lainnya dalam bisnis-bisnis tersebut. Sumber persoalannya terletak pada ketiadaan kemauan dan kemampuan Presiden, sehingga proses pengabilalihan bisnis TNI tidak selesai pada 2009, yang dapat dinyatakan sebagai pelanggaran terhadap UU TNI.

Dengan sejumlah “Pekerjaan Rumah” di atas, maka pengajuan RUU KCPN menjadi tidak mendesak dan upaya untuk mendahulukannya sebelum UU Strategis lainnya seperti UU Keamanan Nasional dan UU Perbantuan TNI menjadi sulit dimengerti urgensinya.

Pengamat militer Edy Prasetyono mengajukan perlunya kajian atas 3 hal sebelum pengajuan RUU KCPN, yaitu: 1). Kekuatan riil TNI dan kebutuhan back up Komcad; 2). Kejelasan tujuan Komcad, yang bisa diterima jika untuk mengatasi ancaman eksternal (setelah pemerintah mengindetifikasi ancaman tersebut); dan 3). Kejelasan kompensasi, terutama terkait dengan keahlian yang harus dibayar layak ketika seseorang menjadi Komcad.[18] Usulan Edy menunjukkan keputusan untuk membangun Komcad tidak bisa asal-asalan dan bukan perkara mudah.

 

c. Masalah Anggaran Komcad

Meskipun pasal 37  RUU KCPN versi Desember 2008 menyatakan pendanaan Komcad bersumber dari APBN, namun dalam penjelasannya dinyatakan, “..namun mengingat penyelenggaraan Komponen Cadangan Pertahanan Negara berkaitan pula dengan  kepentingan daerah, tidak menutup kemungkinan adanya sumber pendanaan yang sah seperti bantuan/hibah pemerintah daerah, swasta, dan masyarakat.”

Pembiayaan Komcad melalui APBD jelas menyalahi ketentuan tentang pembiayaan anggaran pertahanan dan memerumit pertanggungjawaban penggunaan APBD, serta berpotensi membuka peluang penyimpangan dan penyalahgunaan atasnama pembiayaan Komcad.

Di sisi lain, pembiayaan oleh daerah menyebabkan kesulitan untuk melakukan control dan kendali yang terpusat dalam hal penggunaan Komcad. Apalagi jika ada pembiayaan yang bersumber dari swasta dan masyarakat, maka sudah dipastikan akan memberikan pengaruh terhadap independensi pemerintah, TNI dan Komcad, terutama dalam hal membatasi pengaruh dan tukar-menukar kepetingan di balik bantuan pendanaan tersebut.

UU No 3/2002 dengan tegas menentukan bahwa urusan pertahanan murni dibiayai negara melalui APBN (pasal 25). Berkaca dari pengalaman sebelumnya, pemerintah akan merujuk pada Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No 32 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2009, yang mengatur secara jelas mengenai mekanisme pemberian hibah kepada intansi vertikal, termasuk TNI dan Polri. Meski demikian, semangat dari Permendagri ini jelas bertentangan dengan kepentingan pengembangan tata kelola sektor pertahanan, terutama mengacu pada asas kepastian hukum dan kepentingan umum.

Bacaan yang muncul kemudian adalah anggapan bahwa KCPN merupakan proyek dari TNI untuk memperoleh anggaran dari sumber-sumber non APBN.[19]

Kembali pada kritik yang pernah disampaikan kelompok kerja Propatria, RUU KCPN secara umum setidaknya harus memperhatikan beberapa hal berikut ini:[20]

  1. Perlunya kebijakan pertahanan negara dan keputusan politik Presiden sebagai dasar pembentukan Komcad (Pasal 13-14 dan 16 UU No 3/2002), tidak cukup hanya berpegang pada pasal 7-8-9 UU No 3/2002.
  2. Sebagai bagian dari kerangka pembangunan sistem pertahanan, pembentukan Komcad merupakan bagian dari sistem pertahanan negara, namun hingga saat ini Indonesia belum memiliki perencanaan pertahanan (defense planning) yang didasarkan pada strategic defense review yang memuat analisis kebutuhan dan pembacaan ancaman.
  3. Perlu penjelasan tentang perbedaan Komcad dengan Wamil yang “tercampuraduk” dalam RUU KCPN.
  4. Perumusan syarat-syarat pengangkatan SDM dan penetapan SDA, SDB, sarana dan prasarana sebagai Komcad, tidak berimbang, lebih menekankan SDM.
  5. Harus disiapkan mekanisme yang memungkinkan warga negara menolak untuk diangkat dan ditetapkan sebagai Komcad.
  6. Struktur Komcad yang tidak disesuaikan sesuai dengan fungsi sebagai pemberi dukungan kepada komponen utama, yang ditata berdasarkan faktor: (a) fungsi Komcad; (b) relevansinya dalam memberi dukungan kepada komponen utama; dan (c) postur kekuatan komponen utama.
  7. Ketidakjelasan rumusan fungsi Komcad. Lazimnya Komcad mengikuti fungsi pertahan, yaitu fungsi intelijen, fungsi tempur dan fungsi territorial. Penggunaannya harus untuk menghadapi ancaman eksternal, bukan untuk operasi militer selain perang.penggunaan Komcad harus didasarkan pada keputusan politik, kebutuhan fungsional,, pembatasan waktu, dan dikerahkan berdasarkan skala ancaman dan kebutuhan penguatan komponen utama.
  8. Pembentukan Komcad sangat tergantung pada kemampuan keuangan negara, karena pembiayaannya harus sepenuhnya berasal dari anggaran negara.
  9. Perlu diatur mekanisme pengawasan penggunaan keuangan Komcad.

Penutup

Penyusunan RUU KCPN yang dilakukan dengan persoalan-persoalan seperti 1). Belum tuntasnya agenda reformasi pertahanan lainnya; 2). Mengandung masalah terkait potensi pelanggaran hukum dan HAM; 3). Adanya ketidakjelasan anggaran pembiayaan Komcad dari total anggaran pertahan dan kemungkinan untuk dapat dibiayai dari anggaran tersebut; dan 4). Tidak adanya assessment atas ancaman dan kekuatan komponen utama, semakin menunjukkan ketidakrelevanan pengajuannya saat ini, baik ditinjau dari kebutuhan legislasi sektor pertahanan maupun kebutuhan pertahanan negara sendiri.

Pembentukan yang tergesa-gesa ini mengesankan bahwa tujuan pembentukan Komcad melalui RUU ini adalah melipatgandakan kekuatan TNI, bukan untuk memperkuat sistem pertahanan, mengingat rumusan sistem pertahanan Indonesia masih simpang siur rujukannya.

Akibatnya, Komcad dimungkinkan melakukan tugas yang tidak berbeda dengan TNI, termasuk dalam tugas operasi militer selain perang, yang tidak menjadi bagian dari rancangan sistem pertahanan negara (yang murni ditujuan untuk menghadapi ancaman eksternal dan memungkinkan pelibatan Komcad jika dibutuhkan komponen utama).

Padahal Komcad seharusnya tidak ditujukan untuk dikerahkan pada masa darurat sipil dan darurat militer, apalagi untuk operasi militer selain perang.  Kerancuan antara Komcad, komponen pendukung dan Wamil serta kemungkinan, pembiayaan dari APBD atau swasta dan indvidu menambah kerumitan pemahaman atas maksud dan tujuan RUU ini.

Akhirnya, dapat disimpulkan bahwa RUU KCPN menjadi agenda yang tidak relevan untuk diprioritaskan saat ini oleh pemerintah, termasuk dijadikan sebagai agenda Prolegnas 2009-2014. Pemerintah perlu memprioritaskan legislasi lain seperti RUU Keamanan Nasional, RUU Intelijen dan amandemen UU Peradilan militer. RUU KCPN yang akan diajukan kembali setelah selesainya prioritas-prioritas lain terkait reformasi sektor keamanan harus mendapat kajian yang komprehensif, dengan memperhatikan prinsip-prinsip demokrasi, tata pemerintahan yang baik, HAM dan partisipasi publik.


[1] Versi yang sudah diedit dimuat dalam Jurnal Dignitas Volume VII No. 1 Tahun 2011, diterbitkan oleh ELSAM

[3] Ibid

[4] Tim Imparsial, Reformasi di Persimpangan; Rancangan Komponen Cadangan Pertahanan Negara, Jakarta, 2008, hal. 79-81

[6] Termasuk merujuk UU No23 PRP Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya, yang pada tahun 1999-2000 mendapat reaksi keras dari publik ketika akan direvisi di DPR.

[7] Direktorat Jenderal Departemen Pertahanan, Konsep Rancangan Undang-undang Tentang Komponen Cadangan Pertahanan Negara, Maret 2003

[9] Ibid

[10] Departemen Pertahanan, Rancangan Udang-undang Republik Indonesia No .. Tahun .. Tentang Komponen Cadangan Pertahanan Negara, Agustus 2005

[11] Departemen Pertahanan, Rancangan Undang-undang Republik Indonesia No .. Tahun .. Tentang Komponen Cadangan Pertahanan Negara, Oktober 2006

[12] Newsletter Media & Reformasi Sektor Keamanan Edisi VI/09/2008, IDSPS-AJI-FES, September 2008

[13] Departemen Pertahanan, Rancangan Undang-undang Republik Indonesia No .. Tahun .. Tentang Komponen Cadangan Pertahanan Negara, Desember 2008

[14] http://www.nato.int/nrfc/database/usa.pdf, diunduh pada tanggal 20 Februari 2011

[15] http://www.nato.int/nrfc/database/germany.pdf, diunduh tanggal 20 Februari 2011

[16] Bhatara Ibnu Reza, Reformasi Legislasi Sektor Keamanan Indonesia 2008-2009: Reformasi Tanpa Arah, dalam Beni Sukadis (ed), Almanak Reformasi Sektor Keamanan Indonesia 2009, Lesperssi-DCAF, 2009, hal. 285

[17] Tim Imparsial, Reformasi di Persimpangan; Rancangan Komponen Cadangan Pertahanan Negara, Jakarta, 2008, hal. 18-20

[18] Ibid, hal. 86

[19] Bhatara Ibnu Reza, Tiga Alasan Menolak Susbtansi RUU Komponen Cadangan Pertahanan Negara: Suatu Kritik, makalah, 2010, hal. 8-9